Оптимальна частка держави в економіці: теоретичні розрахунки для української реальності

За вкрай низької інституційної спроможності держави Україна посідає одне з ТОП-10 місць у світі за часткою державних витрат у ВВП. Навіть якщо скоригувати розрахунки на обсяги тіньової економіки, це не вплине істотно на кінцевий результат. Країна опинилася в ситуації, коли неефективна та корумпована держава забирає з економіки величезні за світовими стандартами обсяги ресурсів. Скільки втрачає від цього країна та чи можна змінити ситуацію?

Аналітики Центру економічної стратегії, базуючись на теоретичній гіпотезі щодо існування нелінійної кореляції між розміром державного сектора й темпами економічного зростання та на результатах наявних емпіричних досліджень, підрахували ймовірну оптимальну частку державних витрат у ВВП для України та запропонували варіанти розвитку ситуації.

В Україні державний сектор має дуже великі розміри – станом на 2014 рік країна посідала дев’яте місце у світі за часткою державних витрат у ВВП. При цьому інституційна спроможність держави в Україні – її здатність ефективно урядувати, регулювати економіку, стримувати корупцію тощо – є дуже низькою, на рівні країн Третього світу (рисунки 1-4).

Джерела: МВФ, Світовий банк

Окрім України, до найбільших десяти країн за рівнем частки державних видатків у ВВП з країн, що розвиваються, належать лише Лівія та Лесото, причому обидві є нетиповими й дуже специфічними. У Лівії йде громадянська війна, а більша частина доходів країни формується за рахунок експорту нафти державним сектором – через що частка держави у ВВП дуже велика. Лесото – маленька країна всередині Південно-Африканської Республіки, більшість населення якої працює на території ПАР, що відповідно позначається на показнику ВВП (який погано підходить для виміру економічного розвитку такої країни).

Усі інші країни з високим рівнем державних видатків – це розвинені країни з дуже розвиненими державними інституцями. Україна, з її жалюгідним рівнем інституційного розвитку, виглядає серед них білою вороною.

Теорія

Якщо державний сектор замалий – його фізичних можливостей просто не вистачає на базову безпеку та захист прав власності. Це негативно позначається на інвестиційному кліматі та, відповідно, на економічному зростанні. З розширенням функцій держави бюджетні витрати підвищуються, і це приносить користь економіці доти, доки кожен витрачений державою долар дає більш ніж долар економічного продукту. Ця концепція тісно пов’язана з поняттям «граничний продукт» [1]. Державні витрати можуть зростати, доки такий граничний продукт не досягне одиниці, тобто кожен долар державних витрат даватиме один долар ВВП. Із подальшим зростанням перерозподілу капіталу держави стає «забагато», і кожен долар, що забирається з економіки до бюджету у вигляді податків, приносить у вигляді державних витрат менше користі, ніж якби він був інвестований або витрачений на рівні економічних суб’єктів [2].

Річард Армей, американський економіст і політик, популяризував концепцію «оптимального розміру державного сектора», графічно зобразивши її у вигляді перевернутої латинської літери U (згодом вона дістала назву «кривої Армея» (див. рисунок 5). Зокрема, Армей стверджував, що відсутність або занадто малий розмір державного сектора асоціюється з низьким рівнем добробуту та низькими темпами економічного розвитку, бо бракує захисту прав власності, охорони правопорядку та базової інфраструктури. Такий стан не створює достатньо стимулів для інвестицій та заощаджень, оскільки високий ризик експропріації майна. Якщо розмір державного сектора завеликий або коли, скажімо в екстремальній ситуації, всі економічні рішення приймає держава, темпи зростання економіки теж низькі, бо високий рівень оподаткування пригнічує дух підприємництва й мотивацію до праці, що зрештою призводить до низької продуктивності інвестицій та неефективного використання ресурсів.

Джерело: The Path to Sustainable Growth: Lessons from Twenty Years of Growth Differentials in Europe [3]

За останні 20 років було проведено багато емпіричних досліджень щодо впливу державних видатків на економічне зростання, проте вони не дали однозначної відповіді про оптимальний розмір державного сектора, оскільки є багато факторів, які визначають рівень державних видатків і темпи економічного зростання у конкретній країні чи регіоні.

Є значне географічне розмежування в оптимальних обсягах державного сектора. Для США, які мають великий масив даних для дослідження, оптимальним рівнем державних видатків визначено приблизно 20% ВВП, а от для європейських країн середнім оптимальним обсягом державного сектора було емпірично визначено діапазон від 36% до 42% ВВП [4]. Для групи країн ЄС виявилося, що 10 процентних пунктів (п. п.) відхилення від оптимального рівня державних видатків (визначеного емпірично) означає скорочення темпів зростання ВВП на 2,1 п. п. [5].

Існування в одних країнах відносно великого, порівняно з іншими країнами, державного сектора пояснюється низкою соціально-політичних та економічних причин. Зокрема, визначальними щодо розміру державного сектора є такі фактори: демократичний устрій, старіння населення, запит суспільства на соціальний захист, добробут населення, глобалізація, відкритість економіки [6]. У демократичних суспільствах, де є тенденція до старіння населення, формується запит на високий рівень соціального захисту, тож середній виборець схильний підтримувати політичні сили, котрі обіцяють підвищення соціальних видатків. Зі зростанням добробуту населення державний сектор стає багатшим і має більшу спроможність розширювати соціальні програми, що безпосередньо збільшує загальний обсяг державних видатків. Процеси глобалізації та збільшення відкритості економіки вимагають потужнішого державного сектора, щоб була можливість згладжувати зовнішні шоки. У тих країнах, де політична система управління представлена парламентом та коаліційними урядами, державний сектор, як правило, є більшим, ніж у країнах, де влада централізованіша (сильна президентська влада чи парламент із більшістю, представленою однією партією).

Висока частка перерозподілу ВВП через державний сектор не має негативного впливу на економічний розвиток країни, якщо є якісні інститути перерозподілу ресурсів та високий відсоток довіри до державних установ у суспільстві. Досвід Швеції та інших скандинавських країн показує, що значний обсяг державного сектора, притаманний цьому регіонові (понад 50% ВВП), не є великою перешкодою для економічного зростання у цих країнах, хоча загалом їхні темпи зростання нижчі, ніж, наприклад, у ЄС та США. Це пояснюється високою якістю державного управління та високим рівнем довіри громадян до державних інститутів [7].  Наприклад, у Швеції якість інститутів одна з найвищих у світі: Швеція посідає третє місце у світі за інтегральним показником державної інституційної спроможності, розрахованим за показниками World Governance Indicators (середнє значення між показниками ефективності урядування, якості регулювання та стримування корупції згідно з World Governance Indicators Світового банку [8]), а рівень довіри громадян до уряду становить 63% [9]. Треба зауважити, що розмір державного сектора – це не єдиний визначальний фактор, що зумовлює темпи економічного зростання. У країнах із порівняно високим рівнем економічного розвитку (і, відповідно, близьких до потенціального максимуму ВВП, який здатен забезпечити сучасний рівень розвитку людства) темпи зростання можуть бути нижчими за темпи зростання менш розвинених країн, незалежно від розміру їхнього державного сектора.

Хоча немає універсального підходу до поняття, яким має бути оптимальний обсяг і конфігурація державних видатків у конкретній економіці, економічна думка схиляється до того, що розмір державного сектора не має перевищувати 40% ВВП [10], оскільки вищі обсяги державних видатків асоціюються з нижчими темпами зростання економіки. Країни, де частка перерозподілу ВВП через державний сектор перевищувала 45%, показували нижчі темпи зростання ВВП (1,6% на рік), ніж країни з меншим державним сектором (рисунок 6). Наприклад, у країнах з обсягами державних видатків меншими за 35% ВВП рівень економічного зростання становив 4,2% на рік. Тобто є певна кореляція між обсягами державних видатків.

Джерело: Розрахунки ЦЕС на базі даних МВФ (WEOdatabase); вибірка охоплює 165 країн світу за період 2000-2013 рр.

Примітки: Залежна змінна у всіх специфікаціях моделі – реальна зміна ВВП України.

*** (** та *) ─ статистично значущі коефіцієнти на рівні 1% (5% та 10%). В дужках подано стандартні відхилення.

За результатами регресійного аналізу було визначено, що оптимальний розмір державного сектора у ВВП – приблизно 37% ВВП (просте середнє з діапазону 35,4-38,3%, визначеного за різних специфікацій регресійної моделі – див. таблицю 2). Виходячи з гіпотези, що зависокий рівень перерозподілу ВВП через бюджет має наслідком повільніші темпи зростання економіки, відхилення від середнього оптимального рівня видатків до рівня видатків станом на 2014 рік (45,4% від ВВП), за теоретичними розрахунками, могло сповільнювати середньорічне зростання реального ВВП на 2,9 п. п. (з довірчим інтервалом 2.3-3.9 п. п.), а відхилення від середнього рівня видатків за період 2010-2014 рр. (47% від ВВП) – на 4,2 п. п. (з довірчим інтервалом 3.9-5.6 п. п.). Утім, проведений емпіричний аналіз не є достатнім для ствердження того, що саме високий рівень державних видаків у ВВП є головною причиною низької динаміки ВВП, радше можна говорити про наявність нелінійної кореляції між цими показниками. За період із 1997 року, для якого проводився аналіз, динаміка ВВП була доволі волатильною, що впливало також на показник співвідношення державних видатків та ВВП, при швидкому зростанні ВВП за умови повільнішого зростання державних видатків – співвідношення державних видатків до ВВП зменшувалося, а в деяких випадках державні видатки зростали швидше, ніж ВВП – через що збільшувався рівень перерозподілу через бюджет (тобто співвідношення державних видатків до ВВП залежить від зростання ВВП). Таким чином, отримані числові результати слід сприймати з обережністю через статистичну невизначеність та неможливість довести причинно-наслідковий зв’язок між розміром державного сектора та ростом ВВП. Окрім того, малий розмір вибірки, нестабільність економічного середовища та велика кількість структурних перетворень в економіці України у період із 1997 по 2014 роки теж дозволяють поставити результати регресійного аналізу під певні сумніви. Однак зміна специфікації моделі та введення різних незалежних змінних незначно впливають на рівень оптимального розміру державного сектора, а також вони добре співвідносяться як із результатами аналогічного аналізу для європейських країн [11], отриманими на базі якісніших панельних даних, так і з очікуваним негативним впливом низької інституційної спроможності за високих державних видатків на економічне зростання [12].

Інституційна спроможність держави розподіляти економічний ресурс є важливим фактором для економічного зростання країни. Можна припустити: що нижча інституційна спроможність держави – то більше економіка втрачатиме в економічному зростанні, якщо перерозподіл через бюджет буде завеликим. Окрім емпіричних досліджень [13] це підтверджується простою логікою – якщо інституційно спроможна держава витрачає кожен долар ефективно, він приносить набагато більше користі, ніж коли держава посідає найнижчі місця в рейтингах ефективності управління, якості регулювання та контролю корупції. Для України поєднання високих державних витрат та низької інституційної спроможності, згідно з розрахунками за теоретичною моделлю, може означати відставання у зростанні ВВП на 2-4 п. п. на рік.

* Розмір кругів відображає значення індексу ефективності державного управління, нормалізованого до діапазону 0-100; що більший розмір круга  то вища ефективність державного управління. Джерела: МВФ (WEO), World Bank (WGI – Government Efficiency), розрахунки ЦЕС

Очевидними варіантами дій у цьому випадку є або підвищення інституційної спроможності держави, або зниження частки державних витрат у ВВП, або (найбажаніше) комбінація цього. Альтернативними підходами до економічної політики у такій ситуації можуть бути:

• Швидке скорочення державних видатків до оптимального рівня у 37% від ВВП протягом одного-двох років. Враховуючи великий розмір потрібної для цього фіскальної консолідації, такий підхід вимагає часткової або повної відмови від участі держави у певних сферах діяльності (деетатизацію): наприклад, скасування субсидій підприємствам, обмеження прав на безплатну вищу освіту й медицину для заможних та забезпечених категорій громадян, скорочення соціальних та пенсійних видатків для таких категорій громадян тощо.
• Повільне скорочення видатків до оптимального рівня у 37% від ВВП за рахунок гальмування темпів їх підвищення, які мають бути нижчими за темпи зростання номінального ВВП.
• Підтримання стабільно високого рівня державних видатків та зосередження на підвищенні інституційної спроможності.

За інших рівних умов, згідно з теоретичними розрахунками, найкращих результатів можна досягти за умови швидкого скорочення державних видатків уже в 2016 році до їхнього оптимального рівня у 37% від ВВП. Це дозволило б прискорити середньорічне зростання ВВП у 2016-2020 роках на 1,2-1,8 п. п. порівняно з поточним прогнозом МВФ. Більш поступовий підхід, який передбачає рівномірне скорочення державних видатків до рівня 37% від ВВП до 2020 року, здатен прискорити середньорічне економічне зростання на 0,9-1,3 п. п., тобто відмова від радикального та швидкого скорочення видатків призведе до втрати додаткових 0,3-0,5 п. п. зростання реального ВВП на рік.

Щоб максимально зменшити негативний вплив такого скорочення на економіку у короткостроковій перспективі, потрібно забезпечити його здійснення не просто пласким урізанням певного відсотка повністю усіх видатків, а через продумані структурні реформи та за рахунок найменш ефективних з погляду впливу на сукупний попит статей видатків, а також комбінувати його зі зниженням податків, що найбільше впливають на сукупний попит.

Наприклад, виразно негативний вплив на сукупний попит та економічне зростання мало б скорочення зайнятості в державному секторі, що негативно вплинуло б на попит із боку домогосподарств, у комбінації зі скороченням податку на прибуток підприємств, які не були б зацікавлені відразу інвестувати вивільнені кошти, враховуючи скорочення попиту. І навпаки, скорочення пов’язаних із корупцією та неефективністю надлишкових витрат на державні закупівлі у комбінації зі скороченням податків на заробітну платню могло б позитивно вплинути на стан сукупного попиту.

Примітки:

[1] Wikipedia

[2] Robert J. Barro. 1990. Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth. The Journal of Political Economy, Vol. 98.  No. 5 Part 2: The Problem of Development. – Access mode: https://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/3451296/Barro_GovernmentSpending.pdf?sequence=4

[3] http://workforall.net/sustainable_growth_part_1.doc

[4] Pevcin P. 2004. Does Optimal Size of Government Spending Exists? – Access mode: http://soc.kuleuven.be/io/egpa/fin/paper/slov2004/pevcin.pdf

[5] Magazzino C. and Forte F. 2010. Optimal Size of Government and Economic Growth in EU-27 – Access mode: https://mpra.ub.uni-muenchen.de/26669/

[6] Gill I. and Raiser M. 2012. Golden Growth: Restoring the Lustre of the European Economic Model. 2012. The World Bank

[7] Andreas B. and Magnus H. 2011. Government Size and Growth: A Survey and Interpretation of the Evidence. – Access mode: http://journalistsresource.org/wp-content/uploads/2011/08/Govt-Size-and-Growth.pdf

[8] http://info.worldbank.org/governance/wgi/wgidataset.xlsx

[9] Дані ОЕСР (2013). Government at a Glance. – http://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2013/trust-in-government_gov_glance-2013-7-en

[10]  Gill I. and Raiser M. 2012. Golden Growth: Restoring the Lustre of the European Economic Model. 2012. The World Bank – Access mode.

[11] Magazzino C. and Forte F. 2010. Optimal Size of Government and Economic Growth in EU-27. – https://mpra.ub.uni-muenchen.de/26669/

[12] Afonso. A., Joao T.J.. 2011. Economic Performance and Government Size. 2011. European Central Bank – www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1399.pdf

[13] Див. попереднє посилання