Пенсія та здоров’я: великі українські реформи не дуже вплинули на Індекс реформ

VoxUkraine систематично розраховує темп проведення економічних реформ в Україні. Квартальні огляди дозволяють подивитися на те, що відбулося протягом трьох місяців, «з висоти пташиного польоту». Перед вами черговий квартальний огляд реформ – за останній квартал 2017 року. Попередні огляди можна прочитати за посиланням.

У ІV кварталі 2017 реформи дещо уповільнилися, середнє значення Індексу реформ знизилося до +0.7 з +0,8 у ІІІ кварталі 2017 (з можливих від -5.0 до +5.0). Зниження відбулося, незважаючи на те, що у ІІІ кварталі Верховна Рада мала тільки 12 пленарних днів, а у IV – майже вдвічі більше, 23.

Головні події минулого кварталу – це поліпшення умов ведення бізнесу в Україні, запуск медичної та пенсійної реформ.

Коротко: тільки цифри

В ІV кварталі було прийнято 36 нормативних актів, які просувають реформи, середня оцінка Індексу реформ цих реформаторських документів склала +1.2 бали (у попередньому кварталі було ухвалено 33 нормативні акти, їхня середня оцінка – +1.3 бали). З них – 13 законів (39%) із середньою оцінкою +1.5 бала. В середньому, за період з початку спостережень (2015-2017) закони складають 37% реформаторських нормативних актів, а їхня оцінка дорівнює +1.7 балів. Найбільш активними ініціаторами змін, як і раніше, були КМУ та НБУ.

Найважливіші події у VІ кварталі 2017 року: умови ведення бізнесу, реформа охорони здоров’я, пенсійна реформа

Умови ведення бізнесу: закон, що зменшує тиск силових органів на бізнес

За міжнародними оцінками, серед найбільших перешкод для ведення бізнесу в Україні – корупція (графік 2) та слабкий захист прав власності. За рівнем сприйняття корупції, згідно з рейтингом Transparency International, у 2017 році Україна посіла 130 місце зі 180 країн, а за рівнем захисту прав власності, відповідно до Рейтингу глобальної конкурентоспроможності, – 128 місце зі 140 країн. Тому суттєве покращення умов ведення бізнесу в Україні значною мірою залежить від прогресу у боротьбі з корупцією, реформуванні судової та правоохоронної систем.

В індексі Індексу реформ ці реформи відображаються за напрямками «боротьба з корупцією» та «захист прав власності».

Корупція завжди була гострою проблемою в Україні, однак лише нещодавно в країні розпочалась системна боротьба з корупцією. Прогрес антикорупційних реформ за останні 3.5 роки є суттєвим. За цей час, з одного боку, створено антикорупційні органи, з іншого – звужено корупційні можливості завдяки більшій прозорості та підзвітності влади та дерегуляції. Разом із тим, останнім часом реформа загальмувала – критично важливою ланкою в системі притягнення до відповідальності за корупцію мав би стати антикорупційний суд, який досі не створено.  

Прогрес антикорупційних реформ за останні 3.5 роки є суттєвим. За цей час, з одного боку, створено антикорупційні органи, з іншого – звужено корупційні можливості завдяки більшій прозорості та підзвітності влади та дерегуляції.

Реформування судової системи відбувається повільно, а серед правохоронних органів докорінні перетворення відбулися лише у патрульній поліції. Законодавчі передумови для реформування судової системи були створені у 2016-2017 роках. Наприкінці 2017, після далеко не бездоганного конкурсного відбору, почав працювати новий Верховний суд. Попереду – конкурси у суди першої та другої інстанції. Прокуратура та СБУ так і залишилися нереформованими. Згідно з новим законом про прокуратуру, відомство тепер не виконує функцію загального нагляду за додержанням законодавства, проте радикального оновлення кадрового складу та змін у підходах органу не відбулося. Реформу СБУ навіть не було почато.  

Створення антикорупційного суду було передбачено новим законом про «судоустрій та статус суддів», прийнятим у червні 2016. На даний момент створення незалежного антикорупційного суду є однією із умов продовження співпраці з МВФ. Після прийняття закону про судоустрій та статус суддів депутати винесли на розгляд парламенту два законопроекти (6011 та 6529). Перший передбачав створення Вищого антикорупційного суду і незалежної апеляційної палати, а другий – антикорупційних палат в існуючих судах. Обидва законопроекти були відправлені на розгляд до Венеціанської комісії.

Після публікації позиції комісії Президент виніс на розгляд Парламенту новий законопроект (7440). Проте, за оцінками експертів, він не повністю враховує ці рекомендації. Зокрема, пропонується процедура відбору суддів, коли негативний висновок Громадської ради міжнародних експертів може бути проігнорований Вищою кваліфікаційною комісією суддів. Це створює ризики відбору недоброчесних кандидатів та протирічить рекомендаціям комісії, що міжнародні організації та донори повинні відігравати вирішальну роль в процесі добору суддів. Є певні неузгодження закону та рекомендацій комісії щодо підсудності. Згідно з законопроектом, вона не включає деякі злочини, що підслідні НАБУ. Одночасно вона включає деякі з тих, що підслідні Національній поліції та Державному бюро розслідувань, що може призвести до завантаження суду надто великою кількістю справ.

Замість забезпечення захисту прав власності, нереформовані правоохоронні та судові органи продовжують бути загрозою для бізнесу.

Замість забезпечення захисту прав власності, нереформовані правоохоронні та судові органи продовжують бути загрозою для бізнесу. Раніше існувала практика, коли правоохоронні органи могли паралізувати роботу компаній, проводячі обшуки або вилучаючи техніку та документи за надуманими підставами в межах певних кримінальних проваджень. У 2016 році Рада бізнес-омбудсмена отримала 172 скарги на дії силових органів, у першій половині 2017 – 107 скарг.

Закон 2213-VIII значно скоротив можливості для таких зловживань.

По-перше, прийняття рішення щодо обшуку стане прозорим. Запроваджено обов’язкову відео- та аудіо фіксацію судового засідання, на якому ухвалюється рішення про проведення обшуку. Щоб правоохоронці не могли фальсифікувати певні факти під час обшуку, повинна відбуватися його повна аудіо- та відеофіксація. Якщо таких записів немає, то зібрані докази визнаються недопустимими.

По-друге, закон забороняє вилучення оригіналів фінансово-господарської документації, комп’ютерної техніки, серверів та мобільних телефонів, які належать підприємству, якщо вони безпосередньо не зазначені в ухвалі суду.

По-третє, бізнес отримав можливість скоротити тривалість розслідування шляхом оскарження бездіяльності слідчого та внесення клопотання про застосування розумних строків провадження.

Тепер бізнес має більше інструментів для захисту своїх прав. Адвокати можуть долучатися до обшуку на будь-якій стадії і, якщо захисник не був допущений, отримані докази визнаються недопустимими.

Водночас, – за словами Романа Куйбіди, – закон несе суттєві корупційні ризики. Зокрема, норма про те, що «існування нескасованої постанови про закриття справи є перешкодою для нового розслідування у цій справі, може мати непередбачувані наслідки. Це сприятиме поширенню безкарності, адже органи влади цим можуть зловживати. Зокрема, силовики зможуть один раз закрити провадження, щоб допомогти особі уникнути відповідальності й назавжди позбавити доступу потерпілих до правосуддя.»

Цей закон вирішує хоча і важливу, проте лише одну із проблем, нагромаджених у взаємодії правоохоронних та судових органів з бізнесом. Лише докорінне реформування судів та правоохоронних органів дозволить створити сприятливе середовище для ведення бізнесу.

Запуск медичної реформи: закон про державні фінансові гарантії

Згідно з Конституцією, держава гарантує українцям безкоштовне медичне обслуговування. Проте якість таких медичних послуг є доволі низькою. До того ж, насправді державне фінансування становить лише половину від загального обсягу витрат на охорону здоров’я (графік 4). Українці часто роблять благодійні внески на користь медичних закладів або неофіційні платежі лікарям. У разі серйозних проблем зі здоров’ям, оплата ліків та медичних послуг стає непосильним тягарем для багатьох українців.  

Реформа охорони здоров’я передбачає перехід від фінансування медичних закладів та ліжкомісць до оплати наданих медичних послуг, що дозволить ефективніше використовувати кошти, які виділяють на цю сферу.

Дві головні складові реформування системи охорони здоров’я – автономізація лікарень та запровадження принципу «гроші ходять за пацієнтом».

Закон про автономізацію медичних установ був підписаний у травні 2017 року. Згідно з ним, медичні заклади перетворюються з бюджетних установ на неприбуткові комунальні підприємства. Це означає, що вони отримують можливості самостійно розпоряджатися коштами, отриманими як оплату за медичну допомогу та медичні послуги. Чим більше послуг – тим більше доходів. Медичні заклади будуть конкурувати за пацієнтів, що має підвищити якість послуг.

Закон «Про державні фінансові гарантії надання медичної допомоги та лікарських засобів» був підписаний наприкінці 2017 року. Він запроваджує принцип «гроші ходять за пацієнтом». Саме його не вистачало для того, аби запустити реформу. Він запроваджує програму державних гарантій, яка визначатиме перелік і обсяг медичних послуг і лікарських засобів, оплату яких гарантуватиме держава за рахунок коштів державного бюджету. На такі програми буде виділятися не менше 5% ВВП.

В повному обсязі програма державних фінансових гарантій запроваджується з 2020 року. Держава буде оплачувати послуги, пов’язані із наданням екстреної медичної допомоги, первинної, вторинної (спеціалізованої), третинної, паліативної медичної допомоги, медична реабілітація, медична допомога дітям до 16 років, а також супровід вагітності та пологи. Програма медичних гарантій буде затверджуватися Верховною Радою у складі закону про Держбюджет на відповідний рік. Протягом перехідного періоду (2018-2019) державні гарантії запроваджуватимуться для первинної медичної допомоги згідно з порядком, встановленим КМУ, а також інших видів допомого шляхом реалізації пілотних проектів.

Закон «Про державні фінансові гарантії надання медичної допомоги та лікарських засобів» був підписаний наприкінці 2017 року. Він запроваджує принцип «гроші ходять за пацієнтом». Саме його не вистачало для того, аби запустити реформу.

Адмініструвати цей процес буде Національна служба здоров’я, яка має бути створена у 2018 році. Також створюється електронна система охорони здоров’я, у якій буде зафіксовано всі послуги, надані лікарями.

Також у IV кварталі 2017 року був прийнятий закон, яких створює умови для запровадження телемедицини та розвитку телекомунікаційної інфраструктури у сільських медичних закладах. Закон передбачає, що сільські лікарні будуть забезпечені широкосмуговим доступом до Інтернету та програмним забезпеченням для функціонування електронної системи охорони здоров’я. Однак поки що не виділено достатньо коштів на повноцінне запровадження цього закону.

Запровадження реформи вже почалося. У 2018 році планується автономізація медустанов, створення Національної служби здоров’я (НСЗУ) – органу-замовника послуг, проведеня реформи первинної ланки (інститут сімейних лікарів, терапевти, педіатри) (рис. 5). Вже в квітні почнеться кампанія з вибору сімейних лікарів пацієнтами. Медичні заклади, які перетворилися з бюджетних установ у некомерційні підприємства, укладатимуть договори з НСЗУ та почнуть отримувати від неї фінансування. Реформа другої та третьої ланки запланована на 2019 рік.

Пенсійна реформа

Пенсійна система України потребувала змін уже давно. Вона була фінансово нестійкою – останніми роками трансферти Державного бюджету до Пенсійного фонду складали 5-6% ВВП.

Закон № 2148-VIII змінив систему нарахування пенсій. Найважливіше – поступово збільшують вимоги до страхового стажу для призначення пенсії. За новими правилами право виходу на пенсію в 60 років набуватимуть особи, які матимуть 25 років страхового стажу в 2018. Ця вимога збільшуватиметься на 12 місяців щороку та до 2028 досягне 35 років. Якщо стаж є більшим за 15 років, але меншим за необхідний (зокрема, складає 15-25 років у 2018 та менше 35ти років у 2028 році), особа зможе йти на пенсію у 63 роки. За наявності хоча б 15 років стажу людина зможе піти на пенсію у 65 років, до 2028 ця вимогі збільшиться до 25 років.

Для поточних пенсіонерів пенсії, які не індексувалися декілька років, осучаснено. В результаті пенсія станом на 1 січня 2018 становила 2481 грн (графік 6). На жаль, навіть таке суттєве зростання (на 50%) не компенсує двократне зростання цін за останні 3 роки.

Законом також запроваджено автоматична індексація пенсій починаючи з 2021 року. Показник середньої зарплати, з якої розраховується пенсія, буде підвищуватися на 50% зростання зарплати за попередні три роки і на 50% зростання індексу споживчих цін за минулий рік.

За розрахунками уряду, Пенсійний фонд має стати бездефіцитним до 2024 року. Закон також передбачає запровадження другого рівня пенсійної системи – обов’язкової накопичувальної складової – з 2019 року. Однак для цього потрібно прийняти ще низку законодавчих змін, зокрема щодо фондового ринку.

Погляд на 2018

У передвиборчий 2018 рік сильним аргументом на користь чинної влади може стати виконання зобов’язань щодо антикорупційної та судової реформ, а також забезпечення ефективної імплементації реформи медицини. Однак, існує ризик, що влада знову виявиться політично короткозорою та намагатиметься купити прихильність виборців, а не завоювати їхню довіру.