Згідно останньому меморандуму МВФ, який був опублікований 3 жовтня, Україна зобов’язується розпочати пенсійну реформу до кінця 2016-го: консолідувати пенсійне законодавство і прийняти закон про поступове підвищення пенсійного віку. Що Україна встигла змінити в пенсійній сфері з радянських часів, можна прочитати в недавньому спецпроекті VoxUkraine.
Матеріал є частиною спецпроекту “Погані рішення: Як побудувати найбіднішу країну Європи”
За 25 років українська влада так і не зважилися на справжню реформу пенсійної системи. Результат – у працюючих українців немає жодних стимулів платити пенсійні внески; хронічно дефіцитний Пенсійний фонд, що тисне на держбюджет; при цьому Україна витрачає на пенсії чи не найбільше за всіх у світі (у відсотках до ВВП), і до недавнього часу мала дуже високі «трудові податки», стимулюючі бізнес до відходу в тінь.
Більше 13 років тому, 9 липня 2003 року, Верховна Рада України прийняла Закон “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”. Закон повинен був зрушити з патової ситуації «пенсійне питання». Новий закон передбачав проведення в Україні системної пенсійної реформи, створення солідарної, обов’язкової державної і приватної накопичувальних пенсійних систем, а також прив’язував рівень пенсій до тривалості професійного стажу і розміру заробітної плати в Україні.
Закон отримав високі оцінки з боку партнерів України. “Уряд України останнім часом продемонстрував відчутний прогрес у прийнятті комплексного плану пенсійної реформи…”, – йдеться в економічному меморандумі Світового банку по Україні (грудень 2004 року).
На практиці Закон не привів до реальної реформи, не розв’язав проблему постійного дефіциту Пенсійного фонду, не забезпечив упровадження державної накопичувальної системи пенсійного забезпечення і не зміг гарантувати гідний рівень пенсійного забезпечення для своїх громадян.
Щоб зрозуміти, чому так сталося, необхідно подивитися на історію пенсійної реформи в Україні.
Дорога пенсія
Перші розмови про те, що в Україні потрібно впроваджувати пенсійне страхування і накопичувальне державне пенсійне страхування, почали вестися в Україні ще в 1994 році, говорить заступник міністра соціальної політики Віктор Іванкевич, який уже понад 20 років залучений в роботу пенсійної системи.
“У 1996 році за підтримки USAID було створено робочу групу з розробки реформи, до якої увійшли народні депутати, представники Кабміну, Пенсійного фонду, українські та зарубіжні експерти. Для більшої продуктивності групу на три місяці десантували в санаторій в Конча-Заспі під Києвом, де вона в режимі нон-стоп розробляла проект реформи “, – розповідає Іванкевич. Тоді проект був навіть внесений на розгляд парламенту, але потім був відкликаний на доопрацювання.
У серпні 1998 року в рамках програми МВФ “Механізм розширеного кредитування” (Extended Fund Facility) Україна дала вже перше офіційне зобов’язання провести пенсійну реформу.
“Україна зобов’язується розробити системну програму (пенсійної) реформи, яка буде включати накопичувальну систему пенсійного забезпечення і поступове підвищення пенсійного віку”, – програма з МВФ, серпень 1998 р. Реформа була необхідна: різко зріс дефіцит Пенсійного фонду, при цьому пенсійна система не могла впоратися із завданням соціальної підтримки.
Ще на початку 1990-х років Пенсійний фонд України зводився з профіцитом. Потім співвідношення числа працюючих, які роблять пенсійні внески, і пенсіонерів, які отримують пенсії за рахунок цих внесків, стало стрімко погіршуватися: в лихі 1990-ті значна частина бізнесу пішла в тінь, переставши в принципі робити внески до Пенсійного фонду, говориться в дослідженні Світового банку “Пенсійна реформа, зростання і ринок праці в Україні” (Мішель Рибу і Хоакан Чу, 1997). Всього за два роки, з 1991-го по 1993-й, відношення фонду оплати праці до ВВП в Україні скоротилося з 45% до 23%. Це прискорило і посилило негативні демографічні та економічні тенденції.
В результаті, у 1993-му дефіцит Пенсійного фонду, виміряний за методологією Світового банку, склав 1% ВВП, а в 1996 році – вже 2,6% ВВП, говориться в дослідженні “Україна: реформуючи пенсійну систему” економіста СБ Чейх Кейна, проведеному в 1996 році.
До 2000 року завдяки ряду заходів, ужитих урядом, ситуацію з надходженнями до Пенсійного фонду вдалося нормалізувати: його доходи знову перевищили видатки. Але системні проблеми пенсійної системи нікуди не зникли. Це вкрай низький розмір пенсій і практична відсутність взаємозв’язку між зарплатою і майбутньою пенсією, що зовсім не стимулює платити внески до Пенсійного фонду.
Спроба Президента
«Після виходу на пенсію українці втрачають в середньому 2/3 свого доходу, а ті, хто отримував високу зарплату, втрачають до 90% доходу, в той час як в середньому по ЄС – не більше, ніж 40%», – заявив президент Леонід Кучма у своєму посланні посланні до Верховної Ради в жовтні 2001 року.
Кучма визнавав, що для вирішення цих проблем необхідне реформування солідарної пенсійної системи і паралельне створення обов’язкової державної і приватної накопичувальних пенсійних систем. Ще в 1998 році Кабміном був поданий в Раду перший проект Закону “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”. “Якби Україна зробила тоді кілька непопулярних кроків, вона ще могла б собі дозволити одночасне впровадження і обов’язкової, і накопичувальної системи пенсійного страхування”, – вважає Роман Шпек, в той час – голова Національного агентства з питань розвитку та європейської інтеграції.
Далі своє слово сказали депутати. Історія прийняття цього законопроекту нагадує законодавчий трилер. П’ять разів президент привласнював проекту статус «невідкладний». Чотири рази в Раду вносився законопроект “на заміну”. (В оновленій версії закону від 2000 з’явилася норма про підвищення пенсійного віку до 60 років для жінок і до 65 років – для чоловіків.) Кілька разів проект закону відхилявся комітетами, не реєструвався в сесійній залі ВР або не отримував необхідної кількості голосів під час голосувань . Підсумковий документ був прийнятий лише через п’ять років після подачі його першої версії, в 2003 році, зі вступом в силу з січня 2004 року.
Нещасливий Закон
Але коли багатостраждальний законопроект прийняли, створити на його базі нормальну пенсійну систему вже було майже неможливо.
По-перше, в ході розгляду законопроекту в парламенті з нього було вилучено важливу з точки зору довгострокової стійкості пенсійної системи норму про поступове підвищення пенсійного віку до 60 років для жінок і до 65 років для чоловіків.
По-друге, законопроект не вирішував проблеми привілейованих пенсій: «VIP-пенсіонери» продовжували отримувати пенсії набагато більші, ніж вимагала економічна доцільність (виходячи з розмірів їхніх внесків до Пенсійного фонду)[1]. Також закон не вирішував проблему занадто високого податкового навантаження на фонд оплати праці, пов’язаного з пенсійними відрахуваннями.
По-третє, набуття чинності другим рівнем пенсійної реформи (обов’язкове державне накопичувальне страхування) було відкладено “на потім” – до прийняття окремого закону про запуск накопичувального фонду обов’язкового пенсійного страхування. “У момент прийняття реформи профільний комітет ВР з пенсійної реформи очолювали комуністи. Вони розуміли, що другий рівень накопичувальної системи України потрібен, але їхні ідеологічні догми не дозволяли їм підписатися під таким капіталістичним інструментом, як обов’язкова накопичувальна система”, – говорить Іванкевич.
Після прийняття пенсійної реформи минуло вже 13 років, але “потім” так і не настало.
Нарешті, час прийняття закону зробив його жертвою політичної кон’юнктури в Україні.
Бал популізму
Протягом всього періоду своєї другої каденції президент Леонід Кучма декларировал декларував свою підтримку пенсійної реформи.
Але в 2004 році, коли закон набрав чинності, Україна готувалася до президентських виборів, і політична кон’юнктура взяла гору над економічною доцільністю.
Протягом 2004 року уряд Віктора Януковича кілька разів серйозно підвищив пенсійні виплати. Якщо 1 січня 2004 року розмір мінімальної пенсії в країні становив 102,8 грн, то через 9 місяців – 294,6 грн. Наступні «помаранчеві» уряди підхопили естафету адміністративного підвищення пенсій. “Починаючи з 2003-го, коли була прийнята пенсійна реформа, до 2005 року ВВП України зріс на 15%, мінімальна заробітна плата – на 30% … в той же час реальна мінімальна пенсія – майже на 190%”, – пишуть пишуть дослідники Олександра Бетлій і Ларс Хандріх.
Така щедрість зруйнувала важливу передумову для впровадження обов’язкової накопичувальної системи пенсійного страхування – бездефіцитність ПФ. “Поточна незбалансованість солідарної пенсійної системи стала на шляху амбітної пенсійної реформи 2003 року”, – відзначали Бетлій і Хандріх. Витрати на пенсійне забезпечення зросли зросли з 8% ВВП в 1996 році до 15% ВВП у 2005-му. Трансфери з держбюджету на покриття дефіциту ПФ зросли з 0% у 2003 році до 3,7% ВВП у 2005-му.
«Купівля» електоральної лояльності пенсіонерів стала традицією. З 2002 по 2010 роки мінімальний розмір пенсій зріс у 9 разів у реальному виразі, в той час як середній розмір зарплати – бази нарахування пенсійних внесків – лише в 3,4 раза.
Україна опинилася в колії згубної для держфінансів спіралі. Нарощуючи пенсійні витрати, вона збільшувала дефіцит Фонду. Одночасне погіршення демографічної ситуації знижувало можливі опції для вирішення проблеми. І чим далі, тим більш болісно виглядають кроки, необхідні для оздоровлення пенсійної системи і запуску її другого рівня.
Welfare state
У 2010 році видатки Пенсійного фонду становили, за даними Міністерства фінансів, уже неймовірні 17,7% ВВП. З доступної статистики за країнами це найбільший показник в світі.
В цьому ж році уряд Миколи Азарова спробував реформувати пенсійну систему – в тому числі підвищити пенсійний вік для жінок з 55 до 60 років. Це дещо поліпшило ситуацію, витрати на пенсійну систему знизилися до 16,2% в 2012 році. Але вже наступного року видатки ПФ знову зросли до 17,1% ВВП. Прогрес «з’їло» чергове амбітне підвищення мінімальних пенсій президентом Януковичем.
До 2015 року Україна прийшла з фактичним дефіцитом Пенсійного фонду в 77 млрд грн, який покривається за рахунок держбюджету. За даними Мінфіну, загальна сума витрат на пенсійну систему в 2015 році становила 13,7% ВВП. Прямі витрати бюджету на фінансування пенсій склали 4,2% ВВП. Після зниження ЄСВ («трудових податків») до 22% з 2016 року проблема ускладнилася: Пенсійному фонду не вистачає понад 140 млрд. грн.
З урахуванням такої “дірки” наразі реформа пенсійної системи стала вже наріжним каменем для продовження співпраці з МВФ. Але керівництво України, як і раніше, продовжує відкладати складні й потенційно непопулярні кроки, тим самим провокуючи подальше погіршення ситуації у цій сфері.
За участю: Любомира Романіва та Анни Гусак
За допомогу у підготовці перекладу дякуємо Наті Стуловій, Олександру Раку, Анні Трегубовій, Олені Барановій, Ростиславу Камеристову, Ірині та Арсену Забанжало, Валентині Яковлевій, Катерині Березовській
Примітка
[1] Pension reform in Ukraine. Comments on the main features of the current Draft Law. Oleksandr Betliy, Ricardo Giucci, February 2011 http://www.ier.com.ua/files/publications/Policy_papers/German_advisory_group/2011/PP_01_2011_eng.pdf
Застереження
The author doesn`t work for, consult to, own shares in or receive funding from any company or organization that would benefit from this article, and have no relevant affiliations
