Податкова Реформа Крізь Призму Макроекономічної Стабільності: Погляд НБУ

Якщо Україна піде шляхом популістської податкової реформи, це може стати на заваді досягненню більш важливої цілі – збалансування державного бюджету. Україна має забезпечити дефіцит державного бюджету в 2016 році не вище 3,75 % ВВП, щоб продовжити співпрацю з МВФ та іншими зовнішніми донорами. Варіанти податкової реформи, які пропонуються сьогодні, мають дещо неправильно розставлені пріоритети. Акцент перш за все повинен бути зроблений на підвищенні якості податкового адміністрування та проведенні структурних реформ, спрямованих на покращення бізнес-клімату.

Останнім часом податкова реформа стала однією з найбільш дискусійних тем в українському політичному та експертному середовищі. Чому НБУ має стояти осторонь цих обговорень?

Національний банк України неодноразово декларував свої цілі – знизити інфляцію на кінець наступного року до 12%, до 2019 року – до 5% і в подальшому утримувати її на такому рівні. Задля цього центробанк налаштований на серйозні зміни у своїх підходах до проведення монетарної політики, що мають на меті перехід до режиму інфляційного таргетування (ІТ) до кінця 2016 року (Стратегія грошово-кредитною політики на 2016 – 2020 роки). Водночас, можливість НБУ забезпечити цінову стабільність нерозривно пов’язана зі стійкою фіскальною позицією держави, на яку має бути спрямована і податкова реформа.

Зв’язок тут достатньо простий. Якщо державні фінанси незбалансовані, це прямо чи опосередковано позначається на ефективності монетарної політики центробанку. Найгірша форма такого домінування фіскальної політики над монетарною – це ситуація, коли уряд може покрити свій дефіцит тільки за рахунок емісії. Зазвичай це загрожує різким прискоренням інфляції.

Цікаво, що цей зв’язок також діє і у зворотному напрямі. Емпіричними дослідженнями підтверджено, що запровадження ІТ зазвичай призводить до посилення фіскальної стабільності, оскільки дисциплінує уряди. Після переходу до режиму ІТ уряди вже не можуть покладатися на фінансування з боку центральних банків. Але реформи в монетарній та фіскальній сферах мають іти паралельно.

Загалом без реформи державних фінансів важко уявити успішне виконання завдань, які ставить перед собою НБУ. Як мінімум через те, що НБУ вже не матиме можливості підтримувати державний бюджет за рахунок своїх прибутків. У 2015 році заплановано перерахування НБУ до Державного бюджету на суму понад 60 млрд. грн., тобто близько 12 % доходів бюджету. Однак уже наступного року ця цифра буде значно нижчою. Та й загалом прибуток центрального банку, який є результатом його операцій, спрямованих на підтримання цінової та фінансової стабільності, не повинен бути стабільним джерелом поповнення державної скарбниці.

Бюджетна загроза

На жаль, сьогодні потреба України в реформі державних фінансів і зокрема в податковій реформі часто некоректно інтерпретується і стає темою для спекуляцій. Необхідність знизити високий податковий тиск на бізнес, який, на думку багатьох експертів, серйозно гальмує економічний розвиток у країні, була взята за основу для різноманітних популістичних концепцій податкової реформи, які нехтують іншими важливими аспектами реформи. Такі концепції наполягають на першочерговому кардинальному зниженні податкових ставок, мотивуючи це тим, що такий підхід забезпечить суттєву детінізацію та збільшення бази оподаткування. Але шанс, що так і станеться в дійсності, незначний, і покладатися на нього при реформуванні державних фінансів не можна. Результати від такої «реформи» можуть стати пірровою перемогою для країни.

Якщо Україна піде шляхом популістської податкової реформи, це може стати на заваді досягненню більш важливої цілі – збалансування державного бюджету. Україна має забезпечити дефіцит державного бюджету в 2016 році не вище 3,75 % ВВП, щоб продовжити співпрацю з МВФ та іншими зовнішніми донорами. При цьому в середньостроковій перспективі має бути досягнутий первинний профіцит сектору загальнодержавного управління в 1,6 % ВВП. Це не тільки мета Уряду, а й зобов’язання України, викладені у Меморандумі про економічну та фінансову політику з Міжнародним валютним фондом. Враховуючи, що альтернанивних джерел зовнішнього фінансування не очікується, припинення співпраці з МВФ загрожує погіршенням макроекономічної ситуації.

Відповідно, майбутня податкова реформа має передбачати надійні компенсатори зниження доходів бюджету для забезпечення вищезазначених параметрів фіскальної політики. В іншому випадку внаслідок проведення такої реформи дефіцит бюджету значно зросте. За окремими оцінками, максимальний негативний ефект від податкової реформи за може досягнути 10% ВВП або близько 200 млрд. грн. Це може похитнути й так слабкий стан державних фінансів нашої країни.

Негативні для країни наслідки багатократно підсиляться у випадку припинення підтримки України з боку МВФ, який навряд чи співпрацюватиме з країною, яка не виконує взятих на себе зобов’язань. Програми співробітництва України з іншими іноземними та міжнародними кредиторами також «прив’язані» до успішної співробітництва з МВФ, тому Україна ризикує залишитися у фінансовій ізоляції.

Дехто може згадати, що інші країни, наприклад, Словаччина та Грузія, ризикнули “поставити на червоне”, тобто кардинально зменшили податкові ставки та досягли успіху, всупереч позиції МВФ. Але між ситуацією в Україні та цих країнах є дві дуже значні відмінності. По-перше, для них МВФ виступав швидше як зовнішній радник, а не кредитор останньої інстанції. А по-друге, що є найбільш важливим, і в Словаччині, і в Грузії податкова реформа була нерозривно пов’язана з масштабними структурними перетвореннями у країні. Адже зниження ставок податків було лише частиною загального пакету реалізованих реформ, в тому числі у податковій сфері.

Реформаторський супровід

Таким чином, запорукою успіху податкової реформи є комплексний підхід. Очевидно, що економіку необхідно стимулювати за допомогою зниження ставок податків. Насамперед, це стосується зниження ставок ЄСВ, який є непропорційно високим в Україні (див. таблицю).

Необхідний «фінансовий маневр» для зниження податкового тягаря має забезпечити часткова відмова від непритаманних ринковій економіці функцій держави. Це зменшить відсоток перерозподілу ВВП через бюджет, який в Україні явно завищений.

Але з іншого боку, податкова лібералізація не спрацює, якщо не буде супроводжуватися іншими реформами, які необхідні для покращення бізнес-клімату, а відповідно, стійкого зростання економіки. Наприклад, в Грузії зниження податкового навантаження супроводжувалось кардинальними реформами судової та правоохоронної систем, спрямованих на знищення корупції, зокрема в податкових органах, захист законних прав та інтересів сумлінних платників податків та невідворотність покарання за податкові злочини.

Такі заходи сприяють підвищенню довіри до державних органів та виходу бізнесу з «тіні». Не останнє значення має зростання співвідношення «ризик санкцій за несплату податків до витрат на чесну їх сплату». Адже у Грузії навіть кур’єри інтернет-магазинів при доставці не забувають взяти з собою портативний касовий апарат. Такі свідомі чи, може, дешевше заплатити податок, ніж потім штраф?

У випадку ж, якщо стимулів до сплати податків немає, то навіть радикальне зниження ставок податків не змусить бізнес виходити з тіні. Крім того, враховуючи катастрофічно низький рівень довіри до органів державної влади та незадовільний темп проведення структурних реформ, підприємці, скоріш за все, не будуть квапитись із легалізацією своєї діяльності, побоюючись, що уряд не дотримуватиметься обіцянок та, можливо, знову збільшить податковий тиск на бізнес.

Крім того, сьогоднішня дискусія щодо рівня податкових ставок точиться лише навколо декількох податків (ЄСВ, ПДВ та податок на прибуток). В той же час, поза увагою експертів та політиків залишається оподаткування пасивних доходів. Наприклад, на думку НБУ, ставка податку на доходи від депозитів фізичних осіб на рівні 20% є зависокою та не сприяє поверненню вкладників до банківської системи, незважаючи на її поступове очищення. Це, в свою чергу, матиме негативний вплив на кредитну діяльність банків. Тому ми пропонуємо знизити цю ставку до 15% з одночасним підвищенням ставок на інші види пасивних доходів, що буде компенсувати негативний ефект від зниження ставки на доходи за депозитами.

Підсумки та пропозиції

Варіанти податкової реформи, які пропонуються сьогодні, мають дещо неправильно розставлені пріоритети. Акцент перш за все повинен бути зроблений на підвищенні якості податкового адміністрування та проведенні структурних реформ, спрямованих на покращення бізнес-клімату.   

Тому, з огляду на відсутність швидких перспектив щодо детінізації економіки та слабку фіскальну позицію держави, радикальне зниження податкових ставок не повинно проводитись в екстреному режимі, менш ніж за два місяці до початку нового бюджетного періоду. Питання зниження ставок основних податків, покращення їх адміністрування та пошук компенсаторів у видатковій частині бюджету потребують детального обговорення, в першу чергу, на експертному рівні, а тоді у парламенті. Лише згодом змінена податкова система має стати основою для бюджетного розпису, при чому не тільки для бюджету на 2017 рік, але і для трирічного бюджетного плану, формування якого є важливим фактором підвищення якості середньострокового бюджетного планування.

Отже, Національний банк очікує на проведення відповідальної податкової реформи, яка, з одного боку, полегшила б умови ведення бізнесу в Україні та заклала би підґрунтя для економічного зростання, а з іншого – забезпечила б фіскальну стійкість та макрофінансову стабільність.