Подкаст «Відбудова» з Віталієм Безгіним: майбутнє децентралізації в Україні

Про здобутки реформи за 10 років

Я переконаний, що реформа децентралізації найбільш системна і комплексна з часів Революції гідності. Вона має декілька головних здобутків. 

Перший – це реформа адмінтерустрою як складова децентралізації: нова мапа України, яка народилася влітку 20-го року. 

Другий – питання бюджетної децентралізації, передачі ресурсу на місця. Це про можливість оперувати коштами, вчитися управляти, нести відповідальність за ту територію, де ти обраний. 

Я думаю, що ефект цих змін цілком проявився після лютого 2022-го року, коли ми протиставили горизонтальну систему вертикальній автократичній системі управління в росії. За рахунок цієї гнучкості ми були набагато більш ефективними в протидії повномасштабній агресії.

Це свідчить про успішність реформи: нам вдається підтримувати державну владу в громадах навіть під час найбільшого військового конфлікту на континенті з часів Другої світової війни.

Про райони, громади та Конституцію

Райони існують і будуть існувати як адміністративно-територіальні одиниці. А таких органів як районні ради під час воєнного стану ми не можемо позбутися, бо вони записані в Конституцію. Це призвело до ситуації, де ці ради фактично без ресурсу, без повноважень, як п’яте колесо до воза.

Терміну «громади» немає в Конституції. Водночас вони абсолютно легітимні, і це не заважає обирати мерів та голів місцевих рад. Дійсно, ми використовуємо термін «територіальна громада», але для конституційності все ж таки обираємо сільські, селищні, міські ради і відповідно сільських, селищних, міських голів. Але це вже виключно юридична складова. Про неї не варто забувати, тому поняття громад потрібно буде впроваджувати в Конституцію (а районних рад позбутися як рудимента старої системи управління – прим. ред.)

Що потрібно виправити після війни?

В першу чергу постане питання спецстатусу міста Севастополь. Ми ж розуміємо, що якщо Київ у Конституції отримав спецстатус як столиця, то Севастополь – винятково тому, що там був Чорноморський флот держави-агресора.

Друге питання – нарешті перейменувати Дніпропетровську та Кіровоградську області. Зараз це неможливо, бо назви областей записані в основний Закон. Або можна взагалі прибрати звідти назви областей. Переважна більшість країн світу не має переліку адміністративно-територіальних одиниць у Конституції.

Крім того, в Конституції мають з’явитися префекти, щоб перейти від радянських  «голів адміністрацій» до європейської моделі. Тут потрібно згадати, що Україна наразі єдина держава на Європейському континенті, яка не має жодного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування. Це створює дисбаланс у системі. 

До 2014-го року існував «загальний нагляд» з боку прокуратури – це коли прокурор був, наприклад, присутній на сесіях місцевих рад. Правильно, що це прибрали, тому що прокурорська вертикаль не має займатися питаннями місцевого самоврядування та здійснювати тиск на нього. Однак ми не впровадили нічого натомість. Це виглядає так: у тебе був поганий сарай, ти його демонтував, а новий будинок не побудував. І ось тиняєшся по вулиці з валізами й не знаєш, куди тобі присісти.

Тому, безумовно, на базі обласних і районних державних адміністрацій мають бути створені префектури. Навіть якщо вони залишаться з назвою «адміністрації» – це не принципово. Головне, щоб ці органи отримали можливість наглядати й оскаржувати в судовому порядку рішення громад чи обласних рад, які, на їхній погляд, є незаконними чи неконституційними. 

Єдиний виняток: якщо рішення загрожує територіальній цілісності України, то воно має бути скасоване автоматично (без рішення суду) і з повідомленням Служби безпеки України. Адже рф нікуди не подінеться. Якесь недружнє державне утворення залишиться нашим сусідом, і тому нам потрібен запобіжник від її впливу.

Нарешті, старости як сполучна ланка між мешканцями громади у віддалених селах і головами громад будуть працювати так, як і зараз, на основі чинного законодавства. 

Про фінансовий стан громад під час війни

Давайте подивимось на показники Мінфіну навіть двотижневої давнини (розмова відбулася у липні – ред.): доходи місцевих бюджетів перевиконані десь на 40 мільярдів гривень. Тобто у громад значно менше проблем (окрім деокупованих, прифронтових та прикордонних з рф територій), ніж у державного бюджету, в якому величезний дефіцит і який тотально залежний від допомоги міжнародних партнерів.

Чи було правильним минулорічне рішення забрати військовий ПДФО на центральний рівень? У мене немає однозначної позиції з цього питання. Тому що з одного боку ми втратили закупівлі на місцевому рівні – ті ж пікапи чи дрони. Також, виходячи з міркувань справедливості, громади не винні в тому, що виросла необхідність у військових витратах та ПДФО із зарплат військових. У цьому винна рф.

Водночас чи мала держава право ухвалити таке рішення? Безперечно. Інколи чиновник у Київраді дозволяє собі казати, що війна та військовий бюджет – це проблема держави. Але ж у Києві спокійно за рахунок того, що десь там на Харківському, Донецькому, Херсонському напрямках не так спокійно. Мені здається, що держава буває аж занадто демократична в контексті поточної ситуації. Тому я не бачу тут критичної шкоди для місцевих бюджетів, адже головне – захист держави під час війни. 

Про спроможність місцевої влади

Оцінка спроможності місцевої влади залежить від того, що ми вкладаємо в це слово. Якщо йдеться про якісні послуги і створення середовища, в якому людям комфортно, то все впирається в локальний муніципальний менеджмент. І часто це навіть не питання бюджетів. 

Ми сидимо з вами в найбільшому місті країни, в фінансовому, політичному, економічному центрі. Бізнес зростає, платники податків зареєстровані, відтак з року в рік бюджет Києва теж зростає. Чи це впливає на комфортне середовище, якість надання послуг? Не дуже. Є набагато менші громади, де за рахунок ефективного менеджменту вдається отримувати кращий результат. Тому це все відносно.

Інший момент – представницька демократія і децентралізація. Це два шматочки одного пазла, які залежать від свідомості громадянина. Саме він обирає владу та делегує їй повноваження. Від того, наскільки обрані особи ефективні на місцях, залежить комфорт нашого середовища. Тому, якщо ми хочемо жити в іншій країні, треба більш свідомо підходити до цього вибору. 

Варто пам’ятати, що цей вибір не є задачею держави. Адже держава не може зняти “поганого” мера. Ви його обрали, вам з ним і жити. На наступних виборах робіть інший вибір. Держава не має втручатися в ці процеси, бо інакше ламається сама логіка місцевого самоврядування. А ми ж хочемо бути європейською країною.

Проте держава має поширювати найкращі практики. Природно, що громада не хоче ділитися досвідом зі своїм сусідом, тому що громади – це океан конкуренції. Вони конкурують за інвестора, за платника податків, за розвиток та людей. Останнє особливо важливо в умовах демографічної кризи. 

Про громади на шляху до ЄС

Україна не будучи членом ЄС цього року отримала доступ лише до окремих програм Європейського Союзу, наприклад, транскордонного співробітництва. Проте обсяг фінансування цих програм не співставний з тим, скільки коштів отримують від ЄС країни-учасниці. 

Польща за період дії Ukraine Facility (4 роки – прим. ред.), де ми отримуємо 50 млрд євро (які ніколи б не отримали, якби не було повномасштабної війни), отримує біля 80 млрд євро. У них немає війни, їм не треба спрямовувати ці кошти на бюджетний дефіцит, збройні сили, відновлення. Так, для поляків це означає зобов’язання та звітність, така вже європейська бюрократія. Але кошти, які вони отримують, неспівставні з нашими. 

І тут справа не тільки в обсязі. Польща навчилася ці кошти використовувати. Ми ж не спроможні зараз пропустити крізь себе такий обсяг фінансів. У нас немає досвіду, і ми ніколи стільки грошей в економіку не заливали. Це виклик, який впирається в кадри на національному, регіональному, місцевому рівні. Проблема з кадрами була й раніше, але війна її загострила.

Уявіть: голова департаменту в обласній адміністрації отримує зарплату 17 000 грн. І тут заходить багато грантових проєктів матеріально-технічної допомоги, де можна працювати спеціалістом за 1500 євро, не маючи при цьому такої відповідальності, розкладу та правоохоронців за спиною. Який вибір зробили б ви?

Це проблема. Держава – не конкурентоздатний роботодавець, а суспільство ще й ненавидить чиновника. Тому що для суспільства чиновник – злочинний бюрократ і корупціонер. Цей загальний образ, який ґрунтується на окремих випадках, котрі хоча й мають місце, але не повсюдні, нівелює повагу до чиновника. Не буде поваги до чиновника — не буде державної інституції як такої. 

Про людський капітал прифронтових громад

У прикордонні рф страшенна депопуляція. Основна модель існування таких громад наразі – це військові частини, обслуговуючий персонал військових частин і суміжні галузі, а також військовий ПДФО як основне джерело наповнення бюджету.

Іншого способу управляти цими територіями під час перехідного періоду немає, адже все впирається в бізнес. А бізнес із-під Харкова переїжджає на Львівщину або на Волинь, ближче до польського кордону. Не буде бізнесу – не буде робочих місць. Адже зрештою все вирішують дві речі: щоб було де жити та працювати. Якщо немає роботи, люди не захочуть залишатися в громадах.

Про децентралізацію та окуповані території 

Модель адміністративно-територіального устрою Криму, Донецької та Луганської областей залежатиме від того, як відбудеться деокупація: політико-дипломатичним чи військовим шляхом.

Безумовно, на територіях, окупованих з 2014-го року, не буде негайного відновлення самоврядування. Протягом перехідного періоду там будуть військові або військово-цивільні адміністрації, в залежності від того, на якій території триватиме воєнний стан. 

Адже ми не розуміємо реальний обсяг проблем, із якими зіштовхнемось. Наприклад, у Криму півмільйона людей, перевезених із росії. Провести депортацію нам європейці не дозволять. Хтось поїде, хтось не поїде – це все одно виклики. 

Чи будуть ці території відставати в розвитку? Так, уже навіть тому, що росіяни насаджували там іншу систему управління. Наприклад, там не було виборів, адже в росії мерів не обирають а призначають. Те саме стосується й ухвалення рішень. На окупованій території Херсонщини перше, що зробили росіяни – знищили всі територіальні громади і повернули радянський адміністративно-територіальний устрій. Тому, звісно, цим територіям потрібно буде багато чого надолужувати, і це має стати частиною державної політики.

Чи є зараз у нас конкретно сформульована державна політика, як керувати цими територіями? Ні, тому що немає розуміння, що робити з колаборантами, які виклики існуватимуть для населення та інфраструктури. Перехідний період потребує й кадрів, які будуть готові поїхати туди працювати.

В цьому сенсі дуже романтично звучить: «Візьміть хлопців та дівчат із підконтрольних територій, і все буде класно». Але тут постане фактор безпеки: чи готові вони покинути свою родину, поїхати туди, де їх можуть застрелити? Не хочу нікого лякати, але такі ризики можуть бути на території, що була окупована 10 років, де мізки людей просякли російською пропагандою та ненавистю до нас. Все це виклики, які треба доросло і тверезо обговорювати.