Політична короткозорість: причини та способи лікування

Найперша турбота будь-якого уряду (в широкому сенсі) – залишитися при владі. У демократичних державах уряди досягають цього через задоволення виборців. Тому демократичні уряди мають стимул дотримуватися недалекоглядної політики, зосередженої на досягненні негайних вигод, – навіть якщо в майбутньому це матиме негативні наслідки. Оскільки Україна є демократією, ми бачили багато прикладів такої політики протягом короткого періоду її існування як незалежної держави.

Один із таких прикладів – підтримка режиму фіксованого обмінного курсу з періодичними різкими девальваціями. Ця політика тривала до кінця 2014 року, поки не перестала бути можливою через практичне вичерпання резервів центрального банку (Графік 1). Інший приклад – постійний дефіцит державного бюджету України, навіть у часи швидкого економічного зростання. Це призвело до накопичення державного боргу. Кожна девальвація гривні значно збільшувала відношення державного боргу до ВВП, тому що понад 60% державних зобов’язань номіновані в іноземній валюті (Графік 2).

Ще один приклад – давно обіцяне вирівнювання тарифів на природній газ для промисловості та населення. Його вносили до програми МВФ ще 2008 року. Цю програму було ухвалено, щоб врятувати Україну від наслідків світової фінансової кризи, і вона передбачала низку економічних реформ. Всупереч своїй обіцянці, уряд продовжував утримувати ціни на газ для населення приблизно втричі нижчими, ніж для промисловості. Це призвело до дефіциту “Нафтогазу” близько 5% ВВП 2013 року та підвищення тарифів у 6-10 разів протягом 2014-2016 років. У рамках наступної програми з МВФ (EFF, 2015) уряд знову пообіцяв утримувати ціни на газ для населення на рівні імпортного паритету. Однак у 2017 році він порушив цю обіцянку. Це призвело до призупинення траншу МВФ і, як наслідок, до набагато вищої вартості залучення коштів на фінансування бюджетного дефіциту.

Низькі тарифи для населення подобаються важливій групі виборців. Водночас вони створюють ризики для макроекономічної стабільності. Вони також підривають зусилля України, спрямовані на досягнення енергетичної незалежності (від Росії) та запуск ринку природного газу відповідно до Третього енергопакету ЄС.

Звичайно, така короткозорість не є особливістю українського уряду. Насправді демократичні уряди не слід звинувачувати у політичній короткозорості. Вони діють у власних інтересах, впроваджуючи політику, яка максимально підвищить їхні шанси на перемогу на наступних виборах.

Ця проблема давно описана в економіці та політології. Класична аргументація така. Щоб перемогти на виборах, уряди зацікавлені простимулювати економіку чи перерозподілити економічну ренту між виборцями. Вони можуть досягти цього, наприклад, шляхом надання податкових пільг, субсидій або викривлення цін. Вони роблять це навіть якщо довгострокові наслідки для економіки є негативними. Потенційно, податкові знижки чи субсидії можуть підсилити економічну активність і знизити рівень безробіття у короткостроковій перспективі. Однак зрештою ефект від фіскального стимулу зникне. І [наступний] уряд залишиться з вищими цінами та боргом, нижчими доходами та/або вищим рівнем соціальних зобов’язань.

У розвинутих демократіях існує загальноприйнятий спосіб вирішення цієї проблеми. Його ідея полягає в тому, щоб збалансувати державну владу незалежними регуляторами. Ці регулятори мають бути захищені від негайного політичного впливу – наприклад, такого як можливість звільнити очільника регулятора в будь-який момент. Такий захист має допомогти їм працювати з точки зору довгострокової перспективи. Найважливіший елемент цього підходу – те, що призначені регулятори мають бути технократами, які прагнуть підвищити суспільний добробут.

Одним із прикладів є створення професійного та незалежного центрального банку. Незалежність тут означає, що на керівництво банку важко впливати політично. Незалежний центробанк може погрожувати компенсувати надмірні фіскальні стимули чи навіть неправильну економічну політику підвищенням облікової ставки. Загроза високих відсоткових ставок підштовхне уряд до більшої відповідальності. Альтернативний механізм – запровадження фіскальних (бюджетних) правил разом із механізмами їх дотримання.

Міжнародні організації, особливо МВФ, інколи виступають зовнішнім дисциплінуючим чинником для урядів. Вони погрожують припинити фінансову підтримку, якщо уряд почне поводитися безвідповідально.

Незалежність інститутів можна також посилити за допомогою проведення судової реформи. У розвинутих демократіях судова система обмежує виконавчу та законодавчу гілки влади. Вона захищає інституційні правила. У надзвичайних обставинах вона також може вирішувати політичні спори. Одним із прикладів є рішення Верховного Суду України про повторне проведення другого туру президентських виборів у 2005 році. Це рішення стало наслідком масових протестів, викликаних масштабними фальсифікаціями результатів виборів. Цілком імовірно, що без втручання Верховного Суду відбулася б подальша ескалація кризи, яка призвела б до погіршення стану інститутів.

На практиці ці механізми стикаються з проблемами. Політична незалежність виглядає чудово в теорії. Але її надзвичайно важко втілити в життя. В неусталених демократіях зі слабким верховенством права регулятори піддаються всім видам неформального тиску. Водночас ефективність наполягань МВФ усунути політичні чинники з процесу прийняття рішень у найкращому випадку є незначною. Якщо економічна ситуація в країні відносно добра, уряд може відкласти виконання вимог МВФ на невизначений термін без повного розриву стосунків. До того ж, спроможність МВФ не переглядати угоду може бути обмеженою – і він буде змушений прийняти слабші умови від уряду. А судді Верховного Суду можуть піддаватися шантажу з боку правоохоронних органів, підконтрольних виконавчій владі. Ми бачили всі ці складові в Україні – неформальний тиск на суддів і регуляторів, а також відкладене виконання й перегляд умов з МВФ.

Однак світ не чорно-білий. Сьогодні деякі українські регулятори є професійними та політично незалежними. Це відбивається на їхніх рішеннях з економічної політики. Наприклад, Національний банк України неодноразово підвищував відсоткові ставки 2018 року (Графік 3). Це було зроблено незважаючи на явне невдоволення багатьох впливових політиків. Міністерство фінансів продовжує запроваджувати середньостроковий бюджетний процес для подовження часового горизонту фіскальної політики. Крім іншого, це ускладнить перегляд бюджету та порушення фіскальної дисципліни перед виборами. Нарешті, Україні вдалося відновити стосунки з МВФ після тривалої паузи.

Отже, система стримувань і противаг поступово починає працювати в українській економіці. Тим не менш, у нас попереду ще довгий шлях.

Одним із найважливіших питань, на якому варто зосередитися в найближчі декілька років, є судова реформа. Відповідне законодавство було ухвалене 2016 року, і зараз триває найважливіша частина – його впровадження. Триває набір суддів до новоствореного Антикорупційного суду, решта суддів проходять процедуру переатестації. У політиків може виникнути спокуса уповільнити ці процеси чи втрутитися до них (тому що суди відіграють певну роль у виборчому процесі). Отже, українське суспільство та міжнародні партнери повинні пильно стежити за цим процесом, тому що формування якісної судової системи є в найкращих довгострокових інтересах країни.

Державні інститути не стають сильними за день чи навіть за декілька років. Ми мусимо навчитися підтримувати незалежність наших регуляторів. Ми маємо продовжувати наповнювати їх професіоналами. Прозорість процесу формування політики повинна стати найважливішою нормою, щоб громадськість могла реагувати на відхилення від розумної політики, які слугують короткостроковим цілям політиків.