Прогноз невідомий. Що чекає на бюджетне планування в кризовий рік

Економістам не вдалося передбачити 148 зі 153 минулих рецесій. Саме такого висновку дійшов Пракаш Лунгані, експерт з питань бюджету МВФ у своєму дослідженні. При цьому рецесії – явище не рідкісне, економіки країн перебувають у рецесіях 10-12% часу. 

Підстав очікувати покращення прогнозів у майбутньому небагато. «Ми стаємо ще гіршими в прогнозуванні, оскільки світ ускладнюється», – говорить Марк Пірсон, заступник директора з питань зайнятості, праці та соціальних питань в ОЕСР.

2020 рік став цьому беззаперечним доказом.

Для світу в цілому, та України зокрема, 2020 став роком, коли усі економічні плани і прогнози втратили актуальність в лічені дні. Особливо викликана коронавірусом криза позначилась на бюджетному плануванні. Ще в січні Мінфін розраховував параметри кошторису-2021 на три роки наперед, а буквально через кілька місяців поставив хрест на цих планах.

«Бюджетний процес ніколи не завершується. Починаємо підготовку 3-річної декларації на 2021-2023 роки», – повідомила у січні 2020 року на той момент міністерка фінансів Оксана Маркарова. Протягом наступних трьох місяців в Україні змінився уряд, два міністри фінансів, і почалася економічна криза через пандемію вірусу COVID-19.

Вже 13 квітня парламент схвалив подані Мінфіном зміни до бюджету, якими до 1 січня 2021 року призупинив дію 33 статті Бюджетного кодексу, яка визначає правила підготовки бюджетної декларації на три роки. Цим самим депутати скасували середньострокове планування у 2020 році. 

До його запровадження Україна йшла роками. Середньострокове планування своїм пріоритетом називали міністри Наталка Яресько, Олександр Данилюк, Оксана Маркарова. Суть середньострокового планування – спрогнозувати основні показники бюджету на наступні три роки. Такий підхід підготовки бюджету використовується в розвинених країнах. Він робить бюджетну політику прогнозованою і більш якісною.

Підстава його призупинки: в умовах кризи спрогнозувати будь-що неможливо або дуже складно. 

Щоправда, навіть і без кризи планування та виконання бюджету кульгало на обидві ноги. Минулого року VoxUkraine зібрав дані про виконання державних бюджетів з 2007 по 2018 роки і з’ясував, чому з року в рік кошториси не виконувалися. 

У цьогорічному дослідженні ми аналізуємо виконання бюджету на 2019 і частково на 2020 роки. У випадку з 2020 роком ми порівнюємо не прогноз проти факту, а початковий та змінений під впливом кризи прогнози.

Історія точності прогнозів

Найменш точними бюджетами залишаються ті, на які вплинула минула світова фінансова криза (Рис.1). Найбільш точний – бюджет на 2018 рік, котрий готувало Міністерство фінансів під керівництвом Олександра Данилюка. Точності вдалося досягти завдяки уточненню макропрогнозу між розглядом бюджету у першому і другому читанні. Середньозважене відхилення виконання доходів бюджету склало 5%.

Середньозважене відхилення дозволяє побачити, що відбувалося «всередині» бюджету. При оцінці точності українських бюджетів ми користувались саме цим показником. Справа в тому, що чим менший запланований дохід, тим більшими будуть будь-які невеликі відхилення фактичних показників відносно запланованих (менша ймовірність спрогнозувати правильно, більший вплив різних подій на результат). Зважування відбувалося за часткою даної категорії доходу у сумі п’яти основних джерел доходів: ПДВ, акцизів, ренти, податку на прибуток та мита.

Бюджет на 2019 рік рахувався на основі прогнозу, затвердженого у липні 2018 року. Доходи прогнозувались у сумі 1026,1 млрд грн. За результатами року план не вдалося виконати на 3%. 

Більш повне уявлення про стан бюджетних справ на кінець року дає аналіз змін, які відбулися протягом року «всередині» бюджету. Найбільше недовиконання доходів спостерігається від ПДВ – 13%, та ренти – 20%. Доходи від податку на прибуток виявились більшими на 12% (Рис.2). 

Вирівняти ситуацію не допомогли навіть зміни до кошторису, які вносились протягом року чотири рази.

Виконанню плану завадило кілька макроекономічних чинників. Справа в тому, що прогноз росту ВВП виявився доволі точним, а от інших макропоказників – ні.

Зменшення обмінного курсу та невисока інфляція – зазвичай хороші новини для тих, хто отримує платню в гривні, тобто для більшості населення. Проте для державного бюджету це недоотримання всіх доходів, пов’язаних з імпортом, оподаткуванням продажу товарів, надання послуг.

Протягом року курс валюти виявився значно міцнішим, ніж планувалося: бюджет був розрахований на середньому курсі 28,2 грн, в результаті він становив 25,8 грн за долар. Спрогнозована на рівні 7,4% інфляція в результаті склала 4,1%, найнижчий показник з 2013 року.

Далося взнаки також уповільнення темпів зростання імпорту – 7,1% замість спрогнозованих 9,1%. Внаслідок цього «постраждали» митні надходження, а ПДВ із ввезених товарів зібрали менше на цілих 15%.

Виробництво тютюнових виробів зменшилося на 12,4%, що вплинуло на доходи від акцизів.

Основна причина менших доходів від ренти – нижча, ніж очікувалось, ціна на газ.

2020-ий став роком локдауну та рецесії світової економіки. Спрогнозувати, як глибоко впаде і наскільки швидко вона оговтається від наслідків пандемії, точно не може ніхто. Зараз ми можемо лише спостерігати, як швидко міжнародні організації та уряди змінюють свої прогнози.

Так, 9 січня цього року МВФ прогнозував, що в середньому за 2020 рік у світі ВВП зросте на 3,3 відсотка. Українська економіка мала зростати в унісон зі світовою – на рівні 3% ВВП. 3 місяці потому вийшов новий звіт фонду, в якому йшлося про те, що «глобальна економіка скоротиться на –3% у 2020 році, що значно гірше, ніж під час фінансової кризи 2008–2009 років».

Український уряд свій прогноз змінював кілька разів.

Спершу Міністерство економічного розвитку та торгівлі повідомило, що під впливом кризи економіка впаде на 3,9%. Потім прем’єр-міністр Денис Шмигаль заявив, що все набагато гірше, і макроекономічний прогноз передбачає падіння економіки у 2020 році на 4,8% ВВП.

Варіативність економічних прогнозів залишається надзвичайно великою. «Для України прогнози темпів зміни реального ВВП у поточному році також перебувають у дуже широкому діапазоні – від зростання на 1% до падіння на 7,5%», – йдеться в офіційній позиції Міністерства фінансів.

При підготовці нової редакції державного бюджету уряд виходив з падіння ВВП саме на 4,8%. 

Прогноз доходів депутати зменшили на 11%. Це зниження по-різному відобразилося на податкових надходженнях. Так, очікувані доходи від ренти знизились на 41%, акцизів – на 9%. 

Через негативний економічний тренд план надходжень від ПДВ із вироблених в Україні товарів скоротився на 22%. ПДВ з імпорту планується зібрати менше на 13% через зміну прогнозу динаміки імпорту зі зростання на 9,6% (у доларах) до падіння на -10%. 

Існує велика ймовірність, що рівень відхилень фактичного бюджету від початкового наприкінці року буде ще вищим, ніж прогнозують зараз. 

По факту, всі макропоказники зараз під загрозою, і вже є перші дзвіночки, що оновлений макропрогноз і розрахований на ньому бюджет – не актуальний. Так, одразу після прийняття бюджету перший заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань фінансів, податкової та митної політики Ярослав Железняк сказав, що «є розуміння, що цей бюджет нереалістичний в частині доходів». «План все одно не виконуватиметься. Зараз дуже багато компаній не платять податки або платять менше, ніж прогнозувалося з урахуванням кризових факторів. Щодо державних компаній також немає підстав вважати, що все буде добре, адже вплив кризи перекинеться і на них», – вважає депутат. 

Чого чекати далі

Все може бути гірше, ніж очікується. Є підстави вважати, що прийнятий у квітні антикризовий бюджет є занадто оптимістичним і теж не буде виконаний. Справа в тому, що падіння економіки може виявитися більшим. За останнім прогнозом Міжнародного валютного фонду, ВВП України впаде на 7,7% ВВП. На фоні цього прогнозу озвучені прем’єром -4,8% виглядають занадто оптимістичними.

Нафта завдасть удару. Оподаткування видобутку та імпорту нафти та газу генерує більшу частину ренти, майже третину митних зборів та до 38% акцизів. Буквально через два дні після оновленння українського бюджету відбувся гучний обвал спот-цін на нафту нижче нуля. Це було короткостроковим явищем – буквально через день ціни повернулися у додатну площину. Проте загальний тренд на здешевлення нафти залишиться принаймні до кінця карантину, адже для того, щоб ціни на нафту росли, треба, щоб на неї підвищився попит. Країни, що експортують нафту, домовилися зменшити на 10% обсяги видобутку, але світова потреба в нафті падає втричі швидшими темпами. Надлишкові 20% видобутку чинитимуть тиск на ціну нафти у червні. 

Фактична ціна реалізації нафти, від якої залежать платежі до українського Держбюджету, за березень впала з 9648 до 5913 грн за тонну. І ймовірно продовжить падіння, проте набагато нижчими темпами. Уже зараз ціна реалізації вдвічі менша за середню ціну в 2019 році. Якщо до цього тренду додати ще й зменшення обсягів споживання, то можна очікувати скорочення «нафтових та газових» платежів більш ніж наполовину (близько 94 млрд грн), що не закладено у теперішньому бюджеті.

Дефіцит поб’є всі рекорди. Декілька разів на рік МВФ публікує Світовий економічний прогноз, в якому економісти МВФ аналізують глобальні економічні зрушення, що можуть відбутися у близькій та середньостроковій перспективі. У цьому документі завжди присутні цифри, за якими найлегше зрозуміти рівень оптимізму чи песимізму щодо майбутніх 2-3 років – прогноз ВВП.

Розвинуті економіки (головним чином Північна Америка та Західна Європа), за прогнозом МВФ цього року матимуть в середньому дефіцити бюджетів розміром в 11% від ВВП. І це за умови розгортання сценарію постійного поступового відновлення, і якщо друга половина року обійдеться без нових карантинів. 

Країни Європи, що розвиваються, постраждають дещо менше – дефіцит складатиме в середньому 6% від ВВП. Прогноз для України – 8,2% від ВВП.

В останньому актуальному Законі України про бюджет дефіцит в цьому році прогнозується на рівні 298,4 млрд грн або 7,5% ВВП, і це найбільший показник за останні 12 років. (Рис. 4.)

План – повернутися до плану. Повернутися до середньостроково планування Мінфін обіцяє з наступного року, але якою буде якість цього планування – сказати складно. Уряд поки що виходить з того, що реальний ВВП у 2020 році скоротиться на 4,8%, але що буде у наступних роках – невідомо. Макропрогноз на середньострокову перспективу поки не оновлювався і ймовірно, що в найкращому випадку зробити це можна буде ближче до кінця року. Поки що в Мінфіні стверджують, що висока волатильність на світових фінансових і товарних ринках і невизначеність щодо розвитку світової економіки у поточному році унеможливлюють розробку надійного макропрогнозу на 2021-2023 роки, що мав би лягти в основу середньострокової Бюджетної декларації.