Прогноз неизвестен. Что ждет бюджетное планирование в кризисный год

Экономистам не удалось предсказать 148 из 153 прошлых рецессий. Именно к такому выводу пришел Пракаш Лунган, эксперт по вопросам бюджета МВФ в своем исследовании. При этом рецессии — явление не редкое, экономики стран находятся в рецессии 10-12% времени. 

Оснований ожидать улучшения прогнозов в будущем немного. «Нам все хуже дается прогнозирование, поскольку мир усложняется», — говорит Марк Пирсон, заместитель директора по вопросам занятости, труда и социальной защите в ОЭСР. 

2020-й стал этому неоспоримым доказательством. 

Для мира в целом и Украины в частности 2020-й стал годом, когда все экономические планы и прогнозы утратили актуальность в считанные дни. Особенно вызванный коронавирусом кризис отразился на бюджетном планировании. Еще в январе Минфин рассчитывал параметры бюджета-2021 на три года вперед, а буквально через несколько месяцев поставил крест на этих планах. 

«Бюджетный процесс никогда не заканчивается. Начинаем подготовку 3-летней декларации на 2021-2023 годы», — сообщила в январе 2020 года тогдашняя Министерка финансов Оксана Маркарова. В течение следующих трех месяцев в Украине сменилось правительство, два министра финансов, и начался экономический кризис из-за пандемии вируса COVID-19. 

Уже 13 апреля парламент одобрил поданные Минфином изменения в бюджет, которыми до 1 января 2021 года приостановил действие 33 статьи Бюджетного кодекса, определяющей правила подготовки бюджетной декларации на три года. Тем самым депутаты отменили среднесрочное планирование в 2020 году. 

К его введению Украина шла годами. Среднесрочное планирование своим приоритетом называли министры Наталка Яресько, Александр Данилюк, Оксана Маркарова. Суть среднесрочного планирования — спрогнозировать основные показатели бюджета на следующие три года. Такой подход подготовки бюджета используется в развитых странах. Он делает бюджетную политику прогнозируемой и более качественной. 

Основание для его приостановления: в условиях кризиса спрогнозировать что-либо невозможно или очень сложно. 

Правда, даже и без кризиса планирование и исполнение бюджета хромало на обе ноги. В прошлом году VoxUkraine собрал данные о выполнении государственных бюджетов с 2007 по 2018 годы и выяснил, почему из года в год бюджеты не выполнялись. 

В исследовании этого года мы анализируем выполнение бюджета на 2019 и частично на 2020 годы. В случае с 2020 годом мы сравниваем не прогноз и факт, а начальный и измененный под влиянием кризиса прогнозы.

История точности прогнозов

Наименее точными бюджетами остаются те, на которые повлиял прошлый мировой финансовый кризис (Рис.1). Наиболее точный — бюджет на 2018 год, который готовило Министерство финансов под руководством Александра Данилюка. Точности удалось достичь благодаря уточнению макропрогноза между рассмотрением бюджета в первом и втором чтении. Средневзвешенное отклонение выполнения доходов бюджета составило 5%.

Средневзвешенное отклонение позволяет увидеть, что происходило «внутри» бюджета. При оценке точности украинских бюджетов мы пользовались именно этим показателем. Дело в том, что чем меньше запланированный доход, тем больше будут любые небольшие отклонения фактических показателей относительно запланированных (меньшая вероятность правильного прогноза, большее влияние различных событий на результат). Взвешивание происходило по доле данной категории дохода в сумме пяти основных источников доходов: НДС, акцизов, ренты, налога на прибыль и пошлины.

Бюджет на 2019-й считался на основе прогноза, утвержденного в июле 2018 года. Доходы прогнозировались в сумме 1026,1 млрд грн. По итогам года план не удалось выполнить на 3%. 

Более полное представление о состоянии бюджетных дел на конец года дает анализ изменений, произошедших в течение года «внутри» бюджета. Больше всего недовыполнение доходов наблюдается от НДС — 13%, и ренты — 20%. Доходы от налога на прибыль оказались большими на 12% (Рис.2). 

Выровнять ситуацию не помогли даже изменения в бюджет, которые вносились в течение года четыре раза.

Выполнению плана помешало несколько макроэкономических факторов. Дело в том, что прогноз роста ВВП оказался довольно точным, а вот других макропоказателей — нет. 

Уменьшение обменного курса и невысокая инфляция — обычно хорошие новости для тех, кто получает зарплату в гривне, то есть для большинства населения. Однако для государственного бюджета это недополучение всех доходов, связанных с импортом, налогообложением продажи товаров, оказания услуг. 

В течение года курс валюты оказался значительно крепче, чем планировалось: бюджет был рассчитан согласно среднему курсу 28,2 грн, в итоге он составлял 25,8 грн за доллар. Прогнозируемая на уровне 7,4% инфляция в итоге составила 4,1%, и это стало самым низким показателем с 2013 года.

Сказалось также замедление темпов роста импорта — 7,1% вместо прогнозируемых 9,1%. В итоге «пострадали» таможенные поступления, а НДС с ввезенных товаров собрали меньше на целых 15%. 

Производство табачных изделий уменьшилось на 12,4%, что повлияло на доходы от акцизов. 

Основная причина меньших доходов от ренты — цена на газ ниже ожидаемой. 

2020-й стал годом локдауна и рецессии мировой экономики. Спрогнозировать, как глубоко упадет и насколько быстро она оправится от последствий пандемии точно не может никто. Сейчас мы можем только наблюдать, как быстро международные организации и правительства меняют свои прогнозы.

Так, 9 января этого года МВФ прогнозировал, что в среднем за 2020 год в мире ВВП вырастет на 3,3%. Украинская экономика должна была расти в унисон с мировой — на уровне 3% ВВП. Спустя 3 месяца вышел новый отчет фонда, в котором говорилось о том, что «глобальная экономика сократится на -3% в 2020 году, что значительно хуже, чем во время финансового кризиса 2008-2009 годов». 

Украинское правительство свой прогноз меняло несколько раз. 

Сначала Министерство экономического развития и торговли сообщило, что под влиянием кризиса экономика упадет на 3,9%. Затем премьер-министр Денис Шмыгаль заявил, что все гораздо хуже, и макроэкономический прогноз предполагает падение экономики в 2020 году на 4,8% ВВП. 

Вариативность экономических прогнозов остается чрезвычайно большой. «Для Украины прогнозы темпов изменения реального ВВП в текущем году также находятся в очень широком диапазоне — от роста на 1% до падения на 7,5%», — говорится в официальной позиции Министерства финансов.

При подготовке новой редакции государственного бюджета правительство исходило из падения ВВП именно на 4,8%. 

Прогноз доходов депутаты уменьшили на 11%. Это снижение по-разному отразилось на налоговых поступлениях. Так, ожидаемые доходы от ренты снизились на 41%, акцизов — на 9%. 

Из-за отрицательного экономического тренда план поступлений от НДС с произведенных в Украине товаров сократился на 22%. НДС с импорта планируется собрать меньше на 13% из-за изменения прогноза динамики импорта с роста на 9,6% (в долларах) до падения на -10%.

Существует большая вероятность, что уровень отклонений фактического бюджета от начального в конце года будет еще выше, чем прогнозируют сейчас. 

По факту, все макропоказатели сейчас под угрозой, и уже есть первые звоночки, что обновленный макропрогноз и рассчитанный согласно ему бюджет — не актуальны. Так, сразу после принятия бюджета первый заместитель председателя Комитета Верховной Рады Украины по вопросам финансов, налоговой и таможенной политики Ярослав Железняк сказал, что «есть понимание, что этот бюджет не реалистичен в части доходов». «План все равно не будет выполняться. Сейчас очень много компаний не платят налоги или платят меньше, чем прогнозировалось с учетом кризисных факторов. Что касается государственных компаний, также нет оснований считать, что все будет хорошо, ведь влияние кризиса перейдет и на них», — считает депутат.

Чего ждать дальше

Все может быть хуже, чем ожидается. Есть основания считать, что принятый в апреле антикризисный бюджет слишком оптимистичен и тоже не будет выполнен. Дело в том, что падение экономики может оказаться большим. По последнему прогнозу Международного валютного фонда, ВВП Украины упадет на 7,7% ВВП. На фоне этого прогноза озвученные премьером -4,8% выглядят слишком оптимистичными. 

Нефть нанесет удар. Налогообложение добычи и импорта нефти и газа генерирует большую часть ренты, почти треть таможенных пошлин и до 38% акцизов. Буквально через два дня после обновления украинского бюджета произошел громкий обвал спот-цен на нефть ниже нуля. Это было краткосрочным явлением — буквально через день цены вернулись в положительную плоскость. Однако общий тренд на удешевление нефти останется по крайней мере до конца карантина, ведь для того, чтобы цены на нефть росли, нужно, чтобы на нее повысился спрос. Страны, экспортирующие нефть, договорились уменьшить объемы добычи на 10%, но мировая потребность в нефти падает темпами в три раза быстрее. Избыточные 20% добычи будут оказывать давление на цену нефти в июне. 

Фактическая цена реализации нефти, от которой зависят платежи в украинский Госбюджет, за март упала с 9648 до 5913 грн за тонну. И, вероятно, продолжит падение, однако гораздо более низкими темпами. Уже сейчас цена реализации вдвое меньше средней цены в 2019 году. Если к этому тренду добавить еще и уменьшение объемов потребления, то можно ожидать сокращения «нефтяных и газовых» платежей более чем наполовину (около 94 млрд грн), что не заложено в нынешнем бюджете. 

Дефицит побьет все рекорды. Несколько раз в год МВФ публикует Всемирный экономический прогноз, в котором экономисты МВФ анализируют глобальные экономические сдвиги, которые могут произойти в близкой и среднесрочной перспективе. В этом документе всегда присутствуют цифры, по которым легче всего понять уровень оптимизма или пессимизма относительно будущих 2-3 лет — прогноз ВВП.

Развитые экономики (главным образом Северная Америка и Западная Европа), согласно прогнозу МВФ, в этом году будут иметь в среднем дефициты бюджетов размером в 11% от ВВП. И это при условии развертывания сценария постоянного постепенного восстановления, и если вторая половина года обойдется без новых карантинов. 

Развивающиеся страны Европы пострадают несколько меньше — дефицит составит в среднем 6% от ВВП. Прогноз для Украины — 8,2% от ВВП. 

В последнем актуальном Законе Украины о бюджете дефицит в этом году прогнозируется на уровне 298,4 млрд грн или 7,5% ВВП, и это самый большой показатель за последние 12 лет (Рис. 4).

План – вернуться к плану. Вернуться к среднесрочному планированию Минфин обещает со следующего года, но каким будет качество этого планирования — сказать сложно. Правительство пока что исходит из того, что реальный ВВП в 2020 году сократится на 4,8%, но что будет в последующие годы — неизвестно. Макропрогноз на среднесрочную перспективу пока не обновлялся и вероятно, что в лучшем случае сделать это можно будет ближе к концу года. Пока что в Минфине утверждают, что высокая волатильность на мировых финансовых и товарных рынках и неопределенность относительно развития мировой экономики в текущем году делают невозможной разработку надежного макропрогноза на 2021-2023 годы, который должен был бы лечь в основу среднесрочной Бюджетной декларации.