Проєкт державного бюджету-2025: основні характеристики та стратегічні пріоритети

Ключові висновки:

1. Проєкт бюджету на 2025 рік побудований на аналогічних засадах до бюджету 2024 року, з пріоритетами у забезпеченні оборони, безпеки та соціального захисту населення. Фінансова підтримка від міжнародних партнерів залишається критично важливою для стабільності бюджету. Проєкт бюджету-2025 враховує засади Бюджетної декларації на 2025-2027 роки, яка була принята вперше з початку повномасштабного вторгнення, що свідчить про послідовність бюджетної політики. 
2. В показниках доходів проєкту бюджету-2025 врахований «ресурсний» законопроєкт №11416-д від 30.08.2024, що вже ухвалений Парламентом у першому читанні. Ним передбачені суттєві зміни в частині справляння податків. Серед іншого – підвищення ставки військового збору з 1,5% до 5%, розширення його дії на фізичних осіб-підприємців, які перебувають на спрощеній системі оподаткування, підвищення ставки податку на прибуток фінансових установ до 25% і підвищення ставки податку на прибуток банків за 2024 рік до 50%, запровадження авансових платежів для суб’єктів господарювання, які здійснюють роздрібну торгівлю нафтопродуктами, та ін. Уряд очікує залучити додаткові 126,7 млрд грн податкових надходжень у 2025 році.
3. Видатки на сектор оборони та безпеки залишаються пріоритетом на весь 2025 рік. Заплановані за програмами Міністерства оборони видатки на рівні 1568 млрд грн хоч і є значно вищими за початковий план 2024 року (1164 млрд грн), але за умови збереження інтенсивності бойових дій протягом усього 2025 року є все ще недостатніми. Тому при збереженні тенденцій 2024 року та за відсутності додаткового фінансування бюджет Міноборони потребуватиме перегляду у другій половині 2025 року, аналогічно до бюджету-2024, зміни до якого були запропоновані в серпні цього року.
4. Основними джерелами надходжень до державного бюджету у 2025 році передбачаються податкові надходження – майже 2 трлн грн (на 26% більше, ніж заплановано на 2024 рік), та зовнішні запозичення – більше 1,7 трлн грн (на 4,7% більше плану на 2024 рік). За рахунок зовнішніх запозичень за мінусом витрат на погашення зовнішнього державного боргу планується профінансувати 42,9% усіх видатків державного бюджету-2025, за рахунок власних джерел – 57,1% (це більше, ніж заплановано у 2024 році). Поряд із податковими надходженнями, зовнішня фінансова допомога залишається надзвичайно важливим ресурсом, який забезпечуватиме фінансову стійкість України у 2025 році.  
5. Зростання податкових надходжень у 2025 році передбачається за всіма ключовими податками (ПДФО, податок на прибуток підприємств, ПДВ, акциз). Головною передумовою потенційного збільшення надходжень стануть зміни у податковому законодавстві – підвищення ставок окремих податків і розширення сфери їхньої дії. Частково зростання податкових надходжень пов’язане з макроекономічною ситуацією в країні – інфляція (109,7%) та девальвація національної валюти у 2025 році (середньорічний курс очікується на рівні 45 грн/дол. США).
6. Уряд розраховує на продовження значної регулярної фінансової підтримки від міжнародних партнерів наступного року. Очікується, що у 2025 році до загального фонду державного бюджету надійде 1,7 трлн грн (36,9 млрд дол. США) позик від іноземних партнерів, зокрема 537,2 млрд грн від Європейського союзу в рамках програми Ukraine Facility, 123,6 млрд грн від МВФ, 140,2 млрд грн від Світового Банку і 857,3 млрд грн від інших кредиторів. Ще 88 млрд грн (близько 2,0 млрд дол. США) зовнішніх позик буде спрямовано до спеціального фонду державного бюджету України. Окрім зовнішніх позик, які відіграватимуть ключову роль у фінансуванні дефіциту державного бюджету в 2025 році, уряд також планує залучити 87,6 млрд грн грантових коштів – 72,9 млрд грн від ЄС в рамках Ukraine Facility та 14,7 млрд грн від інших іноземних партнерів. Водночас планується спрямувати майже всю суму внутрішніх державних запозичень у 2025 році на погашення внутрішнього державного боргу (залучення –  579,2 млрд грн, погашення – 562,0 млрд грн). 
7. Плановий дефіцит державного бюджету очікується на рівні 1,6 трлн грн або 19,4% ВВП. На його фінансування буде спрямовано 1,7 трлн грн зовнішніх запозичень і 579,2 млрд грн за рахунок випуску ОВДП. Отже, державний та гарантований державою борг зростатиме, і їхній сумарний розмір на кінець 2025 року сягне 101,8% ВВП. Такий рівень боргу, навіть після часткової реструктуризації і списання його частини у 2024 році, значно вище Маастрихтського критерію (60% від ВВП), та «безпечного» (який не гальмує економічне зростання) рівня 64% для країн, що розвиваються.
8. Уряд очікує на реалізацію механізму Extraordinary Revenue Acceleration Loans for Ukraine (ERA), який може забезпечити надходження додаткових 50 млрд дол. США у вигляді грантів або позик, обслуговування та погашення яких відбуватиметься за рахунок доходів від заморожених російських суверенних активів, що знаходяться в юрисдикціях країн G7. Очікується, що частину цих коштів буде витрачено на пряму бюджетну підтримку вже у 2025 році, проте наразі точно невідомо, коли і в якому обсязі такі кошти надійдуть. 

Деталі

Загальні положення

1. При розробці бюджету на 2025 рік уряд керувався базовим сценарієм макроекономічного прогнозу, враховуючи обережні оцінки результатів 2024 року та високу невизначеність у сфері національної та регіональної безпеки. Ця невизначеність зумовлена можливими змінами на фронті, інтенсивністю бойових дій та їхніми економічними наслідками. У таких умовах існує значний ризик, що деякі фактичні показники суттєво відхиляться від запланованих. Уже зараз зрозуміло, що окремі бюджетні параметри, як і цього року, не повністю відповідають умовам затяжної війни впродовж усього 2025 року (наприклад, фінансування оборонних витрат може бути недостатнім, а очікуване зростання бізнес-активності може бути повільнішим). Велика ймовірність того, що окремі статті бюджету, як за видатками, так і за доходами, потребуватимуть коригування впродовж наступного року.

2. Основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на 2023–2025 роки закладені на рівні, який використовувався при підготовці Бюджетної декларації, що вказує на послідовний підхід до розробки документів. У 2025 році очікується зростання номінального ВВП до 8466,3 млрд грн незважаючи на значні зміни структури економіки (табл. 1). Зростання реального ВВП у 2025 році становитиме лише 2,7% (у І півріччі 2024 року зростання сповільнилося до 4% [±1%], за даними Мінекономіки). Очікується, що інфляція в наступному році прискориться і становитиме в середньому 9,7%, що майже вдвічі більше за аналогічний показник 2024 року (5,4%). Інфляційний тиск зумовлений додатковими витратами бізнесу на адаптацію до обмеженого енергопостачання, підвищенням цін як на сировинні, так і на трудові ресурси (зокрема, очікується, що середня зарплата у 2025 році виросте до 24,4 тис. грн на місяць, а рівень безробіття знизиться несуттєво до 17,7%), а також девальвацією (курс гривні до долара США з початку 2024 року девальвував на 8,3%).

3. В проєкті бюджету на 2025 рік враховані потенційні зміни до Податкового кодексу (ПЗУ №11090 від 18.03.2024 та №11416-д від 30.08.2024), якими серед іншого передбачено:

• підвищення ставок акцизного податку на тютюнові вироби і приведення їх до ставок, які діють у Європейському Союзі;
• підвищення ставок військового збору з 1,5% до 5%, запровадження такого збору для фізичних осіб-підприємців, які перебувають на спрощеній системі оподаткування (ССО) (1, 2, 4 групи ССО – 10% щомісяця від мінімальної зарплати встановленої на початок року, 3 група ССО – 1% від доходу);
• підвищення ставки податку на прибуток банків за 2024 рік із 25% до 50% (ставка податку на прибуток банків у 2025 році становитиме 25%), для небанківських фінансових установ з 18% до 25%.

4. Проєкт Держбюджету на 2025 рік продовжує зупинку дії окремих статей Бюджетного кодексу, щоб врахувати значний дефіцит бюджету та необхідність швидко ухвалювати рішення в умовах війни. Триває зупинка таких норм:

• дефіцит не може перевищувати 3% номінального ВВП;
• граничний обсяг дефіциту держбюджету не може перевищувати визначений Бюджетною декларацією показник;
• загальний обсяг державного та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 60% річного номінального ВВП;
• граничний обсяг надання державних гарантій не може перевищувати 3% планових доходів загального фонду державного бюджету;
• основні умови правочинів з державним боргом на суму більше 5% обсягу державного боргу визначаються Кабміном за погодженням з Бюджетним Комітетом ВР (тобто уряд не погоджуватиме їх із Комітетом);
• спрямування не менше 1,5% доходів загального фонду держбюджету до Державного фонду регіонального розвитку (тобто ДФРР наступного року знову не буде).

5. У матеріалах, які подаються до проєкту бюджету на 2025 рік, Уряд визначає важливі фіскальні ризики – фактори, які можуть призвести до зменшення надходжень бюджету та/або потребувати додаткових витрат, що в свою чергу може спричинити збільшення дефіциту бюджету та державного боргу. Основними з них є:

• ведення бойових дій. За оцінкою Світового банку (RDNA3), з початку повномасштабного вторгнення втрати економіки сягнули 0,5 трлн дол. США, і вони зростають щодня;
• руйнування виробничих комплексів та об’єктів інфраструктури, що призводить до системного скорочення основного капіталу. Руйнування енергосистеми негативно впливає на всю економіку через обмеження її потенціалу, а також необхідність додаткового імпорту енергозберігаючого обладнання. Також це негативно впливатиме на темпи відновлення економіки;
• блокування морських портів України. Налагоджена діяльність “морського коридору” сприяла нарощуванню експорту агропродукції до його довоєнних показників. Відповідно, зменшення морського експорту через пошкодження портової інфраструктури чи обмеження руху морськими шляхами може призвести не лише до зниження надходжень валютної виручки, а й до збільшення навантаження на альтернативні шляхи експорту;
• реалізації демографічної кризи (скорочення населення та робочої сили). За даними Мінсоцполітики, середня очікувана тривалість життя у 2023 році порівняно з 2020 значно скоротилася: на 9,1 років (з 66,4 до 57,3 років) для чоловіків та на 5,3 років (з 76,2 до 70,9) для жінок. Також накопичуються дисбаланси розміщення продуктивних сил;
• зниження врожаю зернових культур. Втрата посівних площ, а також складнощі з пошуком працівників, створюють значні середньострокові ризики зниження врожаю, що може призвести до зменшення надходжень валютної виручки, негативного впливу на розвиток переробної промисловості;
• послаблення міжнародної підтримки. Обмежений доступ до макрофінансової допомоги (кредитів та грантів) зумовить пошук додаткових внутрішніх ресурсів, що є складним завданням з огляду на непрості  економічні умови та обмежені через тривалу війну внутрішні можливості;
• зростання цін на світових енергетичних ринках. Це може сприяти зростанню вартості виробництва та зменшенню конкурентоспроможності низки виробників;
• залучення фінансування державного боргу за вищою від найнижчої можливої вартості, а також невиконання зобов’язань представниками малого і середнього бізнесу та комунальних підприємств у рамках спільних проєктів із міжнародними фінансовими організаціями (МФО). Якщо підприємства не зможуть обслуговувати кредити, видані під державні гарантії, державі доведеться виконувати ці зобовязання.

6. Ключовими джерелами доходів і фінансування державного бюджету в 2025 році мають стати податкові надходження – майже 2 трлн грн (на 26% більше, ніж заплановано на 2024 рік) та зовнішні запозичення – майже 1,7 трлн грн (на 4,7% більше). За рахунок податкових надходжень і чистих зовнішніх запозичень буде покрито 91,4% видатків бюджету-2025. Зокрема, за рахунок податкових надходжень – 50,4%, зовнішніх позик  – 41,1% (поточний план-2024 – 47,6% та 44,9% відповідно) – див. рис. 1. Решту видатків буде профінансовано за рахунок внутрішніх запозичень та неподаткових надходжень.

7. Наступного року податкові надходження покриватимуть трохи більше 50% усіх видатків державного бюджету. Це трохи вище, ніж заплановано на 2024 рік, і значно більше, ніж у 2022 та 2023 роках – 35,1% та 30% відповідно. Це свідчить про зростання ролі власних джерел надходжень на тлі зниження очікуваних обсягів зовнішньої фінансової допомоги. Загалом власного ресурсу державного бюджету (податкові, неподаткові надходження, операції з капіталом, трансферти, чисті внутрішні запозичення) має вистачити, щоб профінансувати 57,5% видатків у 2025 році (в поточному плані 2024 року – 55,7% видатків). Вагому частку у фінансуванні бюджету становитимуть внутрішні запозичення. Їх планують зібрати 579,2 млрд грн, що на 10,1% більше, ніж у 2024 році. Також у 2025 році очікується надходження грантів у розмірі 87,6 млрд грн, із яких 72,9 млрд грн – кошти в рамках програми Ukraine Facility та 14,7 млрд грн від інших іноземних партнерів України.

Доходи бюджету

1. У проєкті бюджету-2025 закладено доходи в розмірі 2,3 трлн грн, що на 32,1% більше плану-2024. Зростання показників у 2025 році відносно чинного плану на 2024 рік передусім пояснюється двома чинниками. По-перше, у 2025 році в результаті очікуваного ухвалення податкових змін, ефект від яких оцінюється у 126,7 млрд грн, до державного бюджету повинно надійти загалом майже 2 трлн грн податкових платежів, що на 26% більше, ніж передбачено планом на 2024 рік. По-друге, певний вплив на зростання доходів державного бюджету матимуть зміни в макроекономічному середовищі – розмір інфляції, девальвація гривні.

2. За рахунок платежів, які контролюються податковою службою, планується зібрати 1182,5 млрд грн або 50,6% всіх доходів бюджету-2025 (127% від поточного плану бюджету-2024 року). За рахунок митниці планується акумулювати 801,1 млрд грн або 34,3% всіх доходів бюджету-2025 (124,5% від плану бюджету на 2024 рік). Решта – інші неподаткові надходження (гранти, адміністративні збори й платежі, доходи від операцій з капіталом та ін.).

3. Структура податкових надходжень не зазнає значних змін порівняно з планом на 2024 рік. Традиційно ключовими у доходах бюджету на 2025 рік (понад 51,3%) є непрямі податки. 39% надходжень до бюджету, як очікується, забезпечить ПДВ (імпортний та внутрішній), 12,3% акцизний податок (імпортний та внутрішній). Серед прямих податків найбільший внесок до бюджету очікується від ПДФО і військового збору, які разом мають забезпечити 19,6% всіх надходжень. 

4. План надходжень основних податків до державного бюджету (рис. 2):

• ПДФО і військовий збір – 458,3 млрд грн (+152,6% до плану-2024). Таке збільшення надходжень цих платежів у 2025 році зумовлене потенційними змінами в механізмі справляння військового збору, які можуть бути ухвалені вже у вересні 2024 року, а саме, підвищення ставки ВЗ з 1,5% до 5%, запровадження обов’язкової сплати збору для фізичних осіб-підприємців, які перебувають на спрощеній системі оподаткування;
• ПДВ (внутрішній та імпортний) – 911,8 млрд грн (+15,7% до плану-2024). Основні причини зростання – інфляція у 2025 році (прогноз 9,7% у річному вимірі), очікуване зростання обсягів імпорту на 3,7%, зростання споживчих витрат, девальвація національної валюти. 
• акциз (внутрішній та імпортний) – 286,6 млрд грн (+48,1% до плану-2024). Серед передумов зростання очікуваних надходжень від акцизу у порівнянні з планом-2024 – підвищення з 1 вересня 2024 року ставок акцизного податку на пальне та потенційне підвищення з 1 жовтня 2024 року ставок  на тютюнові вироби. У 2025 році 25% акцизу на пальне і транспортні засоби (39,3 млрд грн) буде зараховано до Державного дорожнього фонду у складі спеціального фонду державного бюджету (у 2024 році вся сума акцизу спрямовується до загального фонду державного бюджету);
• податок на прибуток підприємств – 205,5 млрд грн (+11,9% до плану-2024). Очікується,  що у 2025 році вдастся акумулювати більше надходжень в результаті підвищення ставки податку до 25% для фінансових установ і застосування підвищеної ставки податку на прибуток банків за 2024 рік до 50%. 

5. Найменше доходів порівняно з планом 2024 року планується отримати від:

• вивізного мита – лише 0,3 млрд грн або 52,1% від плану-2024. В Україні експортне мито діє лише на декілька груп товарів: жива худоба та шкіри, насіння олійних культур;  металеві напівфабрикати й металобрухт, природний газ. Скоріше за все, зниження плану надходжень за цим податком пов’язане зі зниженням експорту за всіма категоріями цих товарів, яке зумовлене безпековою ситуацією в Україні.
• рентної плати – 57,7 млрд грн (-0,3% до плану-2024). Зменшення планових надходжень ренти до державного бюджету України у 2025 році незначне. Вочевидь, уряд очікує збереження економічних тенденцій, які спостерігаються у поточному році, в тих галузях, де сплачується такий платіж. Проте у 2025 році очікується зростання надходжень ренти від транспортування нафтопродуктів до 578 млн грн, що на 51,1% більше, ніж заплановано на 2024 рік. В основу такого прогнозу закладені показники середньорічного курсу гривні до долара США, а також прогнозних обсягів транспортування нафти АТ “Укртранснафта”.  

6. Очікується, що  Національний банк України перерахує 63,9 млрд грн  до загального фонду державного бюджету як частину свого прибутку. Ця сума на 46,2 млрд грн або 261% більша, ніж заплановано на 2024 рік (17,7 млрд грн) і на 25,3 млрд грн або 65,5%  більше, ніж фактично було перераховано НБУ у поточному році (38,6 млрд грн).

7. Надходження грантів заплановано у розмірі 87,6 млрд грн або 3,7% всіх доходів – 72,9 млрд грн грантів у рамках Ukraine Facility та 14,7 млрд грн грантових коштів від інших іноземних партнерів. Це значно більше, ніж планувалося на 2024 рік – 2,4 млрд грн, але  менше, ніж надійшло протягом 8 місяців поточного року – 267,5 млрд грн. Тому існує помірний оптимізм, що фактичні надходження грантової допомоги у 2025 році будуть більшими за планові. 

8. У 2025 році «випадаючі» доходи бюджету знову будуть рекордними через дію податкових пільг. Кошти, які могли б надійти до державного та місцевих бюджетів, але не надійдуть через дію податкових пільг, – 154,7 млрд грн (+33,1% до фактичних втрат 2023 року і +6,6% до очікуваних втрат у 2024 р. і +38,9% до прогнозованих втрат, що закладалися у проєкт-2024 (94,5 млрд грн). Більше половини цих пільг мають оборонне призначення (55,7%). З кінця липня набули чинності пільги з ПДВ під час ввезення в Україну енергозберігаючого обладнання, але сума втрат від них поки не відображена у переліку пільг і втрат.

Традиційно найбільші втрати від пільг з ПДВ – 131,7 млрд грн (+49,4% до фактичних втрат 2023 року і +9,3% до очікуваних втрат у 2024 році), із них: 

• постачання продукції оборонного призначення – 86,1 млрд грн;
• охорона здоров’я – 28,7 млрд грн; 
• освіта і культура – 8,5 млрд грн;
• будівництво житла – 2,4 млрд грн;
• операції з перевезення пасажирів міським транспортом – 1,1 млрд грн;
• постачання інвестиційного золота – 0,9 млрд грн.

Також значущими є пільги з:

• податку на майно – 20,6 млрд грн (це стільки ж, як і в 2024 році, й на 2 млрд грн (9%)  менше фактичних втрат у 2023 р.), що є втратами місцевих бюджетів;
• податку на прибуток підприємств – 1,4 млрд грн (-72,7% у порівнянні з показниками фактичних втрат у 2023 році і -55,1% до очікуваних втрат у 2024 році).

Дефіцит бюджету

1. Дефіцит бюджету четвертий рік поспіль перевищує однознакові показники і запланований на 2025 на рівні 19,4% ВВП через необхідність фінансування значних видатків на оборону, повільне відновлення економіки та обмежені можливості для збільшення податків (рис. 3). Для фінансування дефіциту планують залучити 1,7 трлн грн зовнішніх позик і 579,2 млрд грн на внутрішньому борговому ринку через ОВДП. Це свідчить про накопичення державного та гарантованого державою боргу, сумарний розмір яких на кінець 2025 року сягне 101,8% ВВП. Такий рівень боргу, навіть після часткової реструктуризації і списання його частини у 2024 році, значно вище Маастрихтського критерію (60% від ВВП), та «безпечного» (який не гальмує економічне зростання) рівня 64% для країн, що розвиваються. Проте це критерії мирного часу, а під час війни державний борг зростає в усіх країн.

2. Так само, як і в попередньому році, більшу частину боргу (75,1% або 1746,5 млрд грн, що еквівалентно 38,8 млрд дол. США) планується залучити за кордоном від МФО або іноземних урядів (рис. 4). Очікується, що для фінансування дефіциту загального фонду державного бюджету надійде 1,7 трлн грн (36,9 млрд дол. США) позик від іноземних партнерів, зокрема 537,2 млрд грн від від Європейського союзу в рамках програми Ukraine Facility, 123,6 млрд грн від МВФ, 140,2 млрд грн від Світового банку та 857,3 млрд грн від інших кредиторів.

3. У 2025 році нарощування боргу планується тільки за рахунок зовнішніх запозичень. Внутрішні державні запозичення (579,2 млрд грн) здійснюватимуться переважно для забезпечення платежів з погашення ОВДП –  на це уряд планує витратити 97% від обсягу залучених від продажу ОВДП коштів. 

4. Як наслідок різкого зростання боргу в 2024-2025 роках, видатки на погашення держборгу зростають на 64,6 млрд грн або 10,3% у 2025 році порівняно з планом 2024 року. Все зростання – за рахунок внутрішнього боргу, тоді як платежі за зовнішнім боргом у 2025 році будуть на 29% меншими, ніж у 2024 році, що стало можливим за рахунок реструктуризації частини зовнішнього державного боргу. Видатки на обслуговування боргу у 2025 році виростуть до 480,8 млрд грн із 419,9 млрд грн у 2024 році, проте їхня частка у загальних  видатках трохи скоротиться з 12,7% у 2024 році до 12,2% у 2025 році. Частка зовнішнього боргу в загальному обсязі держборгу (сумарно прямого й гарантованого) на кінець 2025 року становитиме 74,7%, внутрішнього – 25,3% ВВП порівняно з 58% та 42% відповідно у 2021 році. Значна частка валютного боргу робить державний борг більш чутливим до знецінення національної валюти. Вартість нових запозичень (без урахування вже наявних кредитів) у 2025 буде відносно низькою, зокрема середня вартість зовнішнього боргу у 2025 році очікується на рівні 5% річних.

5. На 2025 рік граничний обсяг державних гарантій, які надаються на підставі рішень Кабінету Міністрів України, визначено на рівні 3% планових доходів загального фонду державного бюджету, а саме 62,9 млрд грн. Ще до 115 млрд грн державних гарантій можна буде надати на підставі міжнародних договорів України.

Видатки бюджету

1. В проєкті бюджету на 2025 рік видатки плануються на рівні 3,9 трлн грн, що на 629,1 млрд грн (+19%) більше плану-2024. Пріоритетами залишаються оборона й безпека та соціальна сфера (рис. 5). Відповідно, понад 60% видатків сконцентровано у трьох міністерствах: 

• Міноборони – 1568,1 млрд грн (+34,7% або 404,1 млрд грн до плану-2024), 
• МВС –  438,3 млрд грн (+35,2% або +114,1 млрд грн до плану-2024, в т.ч. Нацгвардія отримає на 57,8 млрд грн більше, Нацполіція – на 14,9 млрд грн, а Прикордонна служба – на 36,2 млрд грн), 
• Мінсоцполітики – 420,7 млрд грн (-10,6% або -49,6 млрд грн до плану-2024). 

2. Ключовим пріоритетом на 2025 рік залишається фінансування видатків на оборону та безпеку. У проєкті бюджету-2025 загальні видатки на безпеку і оборону передбачені в обсязі 2223 млрд грн (26,3% ВВП та 56,4% від загальної суми видатків). Із них 30 млрд грн – це державні гарантії, решта – бюджетні програми оборонних відомств.

Із загального фінансування бюджетних програм Міноборони 99% усіх коштів традиційно передбачено на дві бюджетні програми:

• 1012,3 млрд грн (на 129,5 млрд грн більше плану-2024) – заробітні плати, медицина, допомога сім’ям військових ЗСУ;
• 487,7 млрд грн (на 222,3 млрд грн більше плану-2024) – закупівля та ремонт озброєння та військової техніки.

Очікується, що на грошове забезпечення та заробітну плату військовослужбовців Сил Оборони (з нарахуваннями) буде спрямовано 1152,7 млрд грн із загального фонду. 

3. У проєкті бюджету-2025 фінансування було збільшено для 14 із 19 існуючих міністерств. Серед розпорядників, які не відносяться до оборони і безпеки, найбільше зростання фінансування передбачено для: 

• МОЗ – на 13,8 млрд грн (+6,9%), в першу чергу за рахунок збільшення фінансування програми медичних гарантій на 16,2 млрд грн. Водночас фінансування окремих програм МОЗ скоротилося, серед них “Громадське здоров’я та заходи боротьби з епідеміями”, “Підготовка і підвищення кваліфікації кадрів у сфері охорони здоров’я”, “Забезпечення медичних заходів окремих державних програм та комплексних заходів програмного характеру” та інші. 
• Мінрегіон – на 5,5 млрд грн або 154,1%, внаслідок збільшення на 3,4 млрд грн фінансування програми відновлення критично важливої логістичної інфраструктури та мережевого сполучення та ще низки інфраструктурних проектів.
• Мінагро – на 4 млрд грн (+81,5%) за рахунок збільшення фінансування програми підтримки фермерських господарств та інших виробників агропродукції. 
• Мінстратегпром – на 3,5 млрд грн (або 6,9% зростання), за рахунок збільшення фінансування державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу. 
• Мінфін – на 3,5 млрд грн (або 12,7% зростання), в першу чергу за рахунок збільшення фінансування Державної податкової служби. 
• МОН – +3,2 млрд грн (на 5,3% більше), за рахунок збільшення фінансування програми підготовки кадрів закладами вищої освіти на 1,1 млрд грн та програми зі створення Центрів професійної досконалості на 0,7 млрд грн.
• Міненергетики – на 1,9 млрд грн або 37,8% за рахунок фінансування програми з відновлення та розвитку енергетичної інфраструктури та програми реструктуризації вугільної галузі.
• Фінансування Мінцифри виросте на 1,7 млрд грн (+68,3) за рахунок відповідного збільшення фінансування Фонду розвитку інновацій. 
• Міндовкілля та Мінреінтеграції отримали на 1,1 млрд грн (+12,2%) та на 0,5 млрд грн (+56%) більше відповідно. Мінюст додатково отримав 0,6 млрд грн (+3,3%), а Мінкульт – 0,1 млрд грн (+0,8%) додаткового фінансування.

4. Водночас у решти міністерств передбачається скорочення фінансування. Плановий обсяг видатків зменшився (відносно плану зі змінами на 2024 рік) для:

• Мінсоцполітики: на -49,6 млрд грн або -10,6%, через зменшення фінансування програми соціального захисту громадян, які потрапили у складні життєві обставини (-7,9 млрд грн), та трансфертів Пенсійному фонду на фінансування пенсій (у т.ч. на покриття дефіциту) та субсидій і пільг на комунальні послуги на загальну суму 41,5 млрд грн; 
• Мінекономіки: на -10,5 млрд грн або -30,7%, за рахунок скасування низки програм, зокрема державної підтримки реалізації інвестиційних проєктів зі значними інвестиціями (т.зв. інвестняні) – 3 млрд грн, та підтримки внутрішнього попиту на вітчизняні товари та послуги (кешбек) – 3 млрд грн; 
• Мінмолодьспорт: –1,9 млрд грн або -25,4% за рахунок скорочення фінансування програми з розвитку фізичної культури, спорту вищих досягнень та резервного спорту (1,1 млрд грн скорочення) та інших. 
• Мінветеранів: –1,1 млрд грн або -27,9% за рахунок скорочення програми заходів з ментальної, спортивної, фізичної, психологічної реабілітації та професійної адаптації ветеранів на майже 1 млрд грн. 
• МЗС: – 0,4 млрд грн або -4,5%, за рахунок скорочення фінансування закордонних дипломатичних установ України.

5. Загальнодержавні видатки та кредитування міністерств суттєво виростуть у Міністерства фінансів України (+109,8 млрд грн), головним чином через зростання видатків на обслуговування боргу (+60,9 млрд грн), додаткової дотації на реалізацію повноважень місцевої влади (+17,8 млрд грн) та нової програми з фінансового забезпечення підготовки та реалізації публічних інвестиційних проєктів (25 млрд грн). На 6,8 млрд грн знизяться загальнодержавні видатки в МОН через скорочення та ліквідацію низки субвенцій, а саме субвенції на облаштування безпечних умов у школах (2,5 млрд грн), субвенції на придбання шкільних автобусів (1 млрд грн), субвенції на створення та модернізацію шкільних їдалень (1,5 млрд грн) та на «Нову українську школу» з 1,5 млрд грн до 150 млн грн. 

6. У проєкті бюджету-2025 скасовано (або переструктуровано в нові) 42 бюджетних програми, які містяться в бюджеті-2024, на загальну суму 42,0 млрд грн. Найбільшими програмами, які не будуть продовжені у 2025 році, є

• Спеціалізована медична допомога, що надається закладами охорони здоров’я наукових установ та закладів вищої освіти (3,5 млрд грн), яка профінансована на 51,2% станом на липень та, ймовірно, успішно завершиться до кінця року. У 2025 році планується об’єднана програма “Спеціалізована медична допомога” на 5,8 млрд грн, яка включатиме крім цієї програми ще дві – спеціалізована медична допомога, що надається загальнодержавними закладами охорони здоров’я (2,1 млрд грн) та спеціалізована медична допомога, що надається в амбулаторних умовах закладами охорони здоров’я наукових установ та закладів вищої освіти (0,4 млрд грн).    
• Забезпечення державної підтримки реалізації інвестиційних проектів із значними інвестиціями (3 млрд грн), фінансування якої було відсутнє протягом усього року, ймовірно через брак інвестиційних проектів. 
• Підтримка внутрішнього попиту на вітчизняні товари та послуги (кешбек) на 3 млрд грн. Ця програма навряд чи матиме якийсь вплив на економіку, тож продовжувати її не варто.

Водночас у проєкті бюджету-2025 залишаються 8 програм капітальних видатків на загальну суму 22,8 млрд грн, серед яких:

• 11,3 млрд грн – розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення;
• 6,6 млрд грн – будівництво, реконструкція, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення; 
• 409 млн грн –  функціонування і розвитку внутрішніх водних шляхів та інфраструктури внутрішнього водного транспорту; 
• 2,1 млрд грн – будівництво третьої гілки метрополітену у м.Харків (у 2024 році на цю програму було виділено 0,7 млрд грн, але станом на липень їх не використано);
• 702 млн грн – будівництво метрополітену у м.Дніпро (збільшення фінансування склало 43 млн грн в порівнянні з 2024 роком, а рівень виконання станом на липень 2024 року становить 17,8%).

7. Крім цього в проєкті бюджету-2025 закладено 14,3 млрд грн на відновлення в регіонах, серед яких: 

• Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проєктів у рамках Програми з відновлення України – 5 млрд грн (кредитні кошти за проєктом ЄІБ);
• Відновлення критично важливої логістичної інфраструктури та мережевого сполучення (RELINC) – 3,4 млрд грн (грантові кошти за проєктом МБРР); 
• Відновлення та розвиток енергетичної інфраструктури – 2,5 млрд грн;
• Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проєктів у рамках Надзвичайної кредитної програми для відновлення України – 1,6 млрд грн (кредитні кошти проєкту ЄІБ);
• Субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на реалізацію проєкту «Ремонт житла для відновлення прав і можливостей людей (НОРЕ)» – 0,5 млрд грн (грантові кошти Світового банку)

8. Уряд планує продовжити підтримку бізнесу в умовах воєнного стану – в проєкті бюджету-2025 на програму грантової підтримки для створення і розбудови бізнесу призначено 1,4 млрд грн. Фінансування програми Фонду розвитку підприємництва (Програма 5-7-9) залишиться на рівні 2024 року – 18 млрд грн. Також планується виділити 1 млрд грн на компенсацію витрат аграрному сектору за гуманітарне розмінування земель сільськогосподарського призначення та ще 200 млн грн на надання підтримки агровиробникам, які використовують меліоровані землі.

9. Публічні інвестиційні проєкти (PIM) запрацюють по-новому. Відповідно до нової моделі управління публічними інвестиціями, передбаченої Бюджетною декларацією 2025-2027 років, доступ до бюджетного фінансування або державної підтримки матимуть тільки ті публічні інвестиційні проєкти, які пройшли попередню оцінку та пріоритизацію і включені до єдиного проєктного портфеля. Нова модель PIM передбачає побудову системи управління публічними інвестиціями, яка забезпечує планування публічних інвестиційних проєктів на основі стратегічних пріоритетів та середньострокової бюджетної рамки. У 2025 році на фінансування публічних інвестицій передбачено:  

• кошти державного бюджету (Програма з фінансового забезпечення підготовки та реалізації публічних інвестиційних проєктів) – 25 млрд грн;
• надходження позик від іноземних держав та МФО в рамках чинних проєктів – 59,2 млрд грн;
• надходження в рамках компоненту ІІ Ukraine Facility. Цей інвестиційний інструмент передбачає інвестування у визначені сектори 6,97 млрд євро до 2027 року.

Соціальна та ветеранська політика, гендерна рівність

1. Видатки Міністерства соціальної політики скорочені на 10,6% або на 49,6 млрд грн у порівнянні з 2024 роком і становитимуть 420,7 млрд грн. Зменшення видатків відбулося за рахунок скорочення фінансування ПФУ на 41,5 млрд грн та апаратних програм Мінсоцполітики  на 8 млрд грн. На 9% була скорочена найбільша за обсягом бюджетна програма “Соціальний захист громадян, які потрапили у складні життєві обставини”, що спрямована на підтримку ВПО, постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, забезпечення допомогою осіб з інвалідністю з дитинства та дітей з інвалідністю, виплату соціальних стипендій. Фінансування відповідної бюджетної програми зменшили з 89 млрд грн до 81 млрд грн. У відсотковому співвідношенні найбільше (з 67,3 млн грн до 7,3 млн грн або на 89%) скоротили бюджетну програму “Виплата матеріальної допомоги військовослужбовцям, звільненим з військової строкової служби”. На 51% (з 39 млн грн до 19 млн грн) була зменшена програма зі страхування медпрацівників, які захворіли на Covid-19. Фінансування бюджетної програми “Підвищення кваліфікації фахівців із соціальної роботи та інших працівників системи соціального захисту” у 2025 році не планується взагалі. Це може уповільнити впровадження реформи соціальної допомоги (перехід на персоналізовану допомогу домогосподарствам).

2. Статус впровадження базової соціальної допомоги та реформи пенсійної системи у 2025 році залишається невизначеним. Мінсоцполітики представило проєкт закону про впровадження базової соціальної допомоги, що об’єднує допомогу малозабезпеченим сім’ям; допомогу на дітей одиноким матерям; допомогу на дітей, які виховуються у багатодітних сім’ях, батьки яких ухиляються від сплати аліментів, не мають можливості утримувати дитину або місце проживання їх невідоме; допомогу особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю. Згідно з проєктом закону, базова соціальна допомога має бути впроваджена з 1 січня 2025 року. Вона не потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету та фінансуватиметься в рамках чинних бюджетних програм Мінсоцполітики. Проте обсяг видатків за бюджетними програмами Міністерства був скорочений, тому незрозуміло, чи вистачить коштів на фінансування базової соціальної допомоги, якщо її впровадять. 

3. Наступного року Пенсійний фонд України (ПФУ) отримає нижчий трансферт із державного бюджету. Доходи та видатки Пенсійного фонду становитимуть 861 млрд грн, причому 67% доходів (573,2 млрд грн) мають забезпечити надходження від ЄСВ. Очікується зростання загальних надходжень від ЄСВ на 7,6% – з 548,2 млрд грн у 2024 році до 589,9 млрд грн у 2025. Збільшення надходжень від ЄСВ планується досягти в тому числі за рахунок підвищення розміру максимальної величини бази нарахування єдиного внеску з 15 до 20 розмірів мінімальної заробітної плати. Трансфери з держбюджету до ПФУ будуть значно нижчі: на 12% (34 млрд грн) буде зменшено фінансування пенсій та на 15% (8 млрд грн) – фінансування житлових субсидій та пільг. Втім, реалістичність таких планів сумнівна, адже чисельність наявного населення у 2024 році скоротилася до 32,2 млн осіб порівняно з 41,1 млн на початок 2022 року, а кількість отримувачів пенсій знизилася значно менше – з 10,9 до 10,2 млн осіб. Тому обіцяна урядом індексація пенсій може виявитися незначною.

4. Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування на випадок безробіття (Фонд безробіття) передасть ПФУ 5 млрд грн. Бюджет Фонду безробіття профіцитний: планові доходи у 2025 році 22 млрд грн, видатки – 17 млрд грн. “Надлишок” спрямують до ПФУ. Загальні видатки Фонду порівняно з 2024 роком будуть скорочені на 9%. Відповідно скоротяться (на 29% – з 10,7 млрд грн до 7,6 млрд грн) видатки на фінансування виплат для безробітних (останнім часом кількість зареєстрованих безробітних скорочується). Програма мікрогрантів для створення або розвитку власного бізнесу буде скорочена на 20% – з 5,5 млрд грн до 4,5 млрд грн.

5. Розмір прожиткового мінімуму та мінімальної заробітної плати “заморожений” на рівні 2024 року. Отже, не зміняться й “прив’язані” до прожиткового мінімуму соціальні виплати. Проте у 2025 році прожитковий мінімум для підтримки малозабезпечених осіб виросте на 5%. Відповідно фінансування програми “Підтримка малозабезпечених сімей” збільшиться на 1,6 млрд грн. Після двоетапного підвищення у 2024 році (з 1 січня 2024 року на 400 грн до 7100 грн, а з 1 квітня 2024 року – на 900 грн до 8000 грн), розмір мінімальної заробітної плати у 2025 році залишиться на рівні 8000 грн. Це негативно відобразиться на працівниках, у яких заробітна плата прив’язана до МЗП, але позитивно вплине на підприємства, де зайняті такі працівники.

6. Основна мета нової ветеранської політики, яку реалізує Український ветеранський фонд, – перехід від пільгової допомоги до створення умов для самореалізації ветеранів у цивільному житті. Відповідно видатки на Український ветеранський фонд (підтримка ветеранів та їхніх сімей) збільшаться на 100,7 млн грн (+40,7%) до 348,4 млн грн. Водночас фінансування Міністерства у справах ветеранів України зменшиться на 27,9% – з 4 млрд грн до 2,9 млрд грн. Найбільше скоротяться витрати на заходи реабілітації та адаптації ветеранів – на 897,5 млн грн (34,7%). Також скорочується фінансування створення та функціонування Національного військового меморіального кладовища – на 85,2% до 76,2 млн грн. Проте витрати на виплати в разі загибелі або інвалідності ветеранів виростуть на 26,4% або на 108,3 млн грн до 518,1 млн грн. 

7. 32% бюджетних програм державного бюджету містять гендерні показники, що мають відображати взаємозв’язок публічних витрат та потреб різних груп жінок та чоловіків. Мінфін продовжує впроваджувати заходи з імплементації гендерного бюджетування як частини програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Порівняно з минулим роком кількість головних розпорядників, які включили гендерні показники до бюджетних програм, виросла з 45 по 65. У переважній більшості випадків ці показники – це розбивка державних службовців, що забезпечують реалізацію бюджетної програми, за ознакою статі та категорією посад. Меншість бюджетних програм включають розподіл отримувачів публічних послуг за статтю. І лише Державна прикордонна служба демонструє різницю у видатках на чоловіків та жінок серед своїх співробітників. Проте наразі жодна бюджетна програма не відображає заплановані зміни у видатках, що відображали б адресне задоволення потреб та інтересів різних груп жінок та чоловіків.

Міжбюджетні відносини

1. Проєкт бюджету на 2025 рік передбачає збільшення фінансового ресурсу для місцевих бюджетів. Однак усі нововведення демонструють прагнення збалансувати відносини між центральною владою та місцевим самоврядуванням з пріоритетом на збереження фінансової стабільності державного бюджету в умовах військових викликів. Прогнозований обсяг ресурсу місцевих бюджетів становитиме 716,7 млрд грн, що на 14% більше порівняно з планом 2024 року. Із них власні доходи 500 млрд грн (+16,5%), а трансферти з державного бюджету – 217 млрд грн (+10,2%), із них 5 дотацій на загальну суму 78,8 млрд грн та 19 субвенцій на суму 138,2 млрд грн (табл. 1).

2. Загальнодержавні податки, що зараховуються до загального фонду місцевих бюджетів, прогнозуються на рівні 346,5 млрд грн. Основним джерелом надходжень буде податок на доходи фізичних осіб (ПДФО) в обсязі 268,7 млрд грн (+15%). Місцеві податки та збори прогнозуються на рівні 126,7 млн грн (+19,8%).

3. Частка ПДФО, яка спрямовуватиметься до місцевих бюджетів, знизиться з 64% до 60%. Це рішення стало компромісом у тривалих дискусіях з органами місцевого самоврядування, які вимагали збереження 64% (що діяло у 2022, 2023 та 2024 роках) через зростання видатків на комунальні послуги. Для компенсації втрат від зменшення частки ПДФО вперше вводиться субвенція на підтримку підприємств, що надають послуги теплопостачання, водопостачання та водовідведення. Обсяг субвенції 12,2 млрд грн, що еквівалентно 4% ПДФО, які могли б надійти в бюджети громад. Різниця в тому, що доходи від ПДФО місцева влада може використати на свій розсуд, а субвенція має чітке призначення. 

4. Важливою новацією бюджету 2025 року є зміни у механізмі горизонтального вирівнювання податкоспроможності громад. 107 тимчасово окупованих громад не отримуватимуть базову дотацію, а натомість отримають трансферти, розраховані на базі виконання місцевих бюджетів за 2023 рік. Для 1331 громади на підконтрольній території базова та реверсна дотації розраховані так, як це відбувалося в останні роки, – на основі прогнозних надходжень ПДФО у 2024 році. Базова дотація становитиме 24,2 млрд грн, реверсна – 14,9 млрд грн (у 2024 році реверсна дотація залишалася в місцевих бюджетах – рис. 10).

Окремою статтею проєкту закону про держбюджет передбачено, що Кабмін, обласні військові (державні) адміністрації та Київська міська державна адміністрація до 1 квітня 2025 року мають актуалізувати дані щодо чисельності населення в інформаційній системі Державної міграційної служби. Це дозволить рівномірніше розподіляти кошти між місцевими бюджетами з 2026 року. 

5. Середній рівень надходжень ПДФО на одного мешканця, що використовується для розрахунку дотацій, становить 4052,82 грн. Відповідно, базову дотацію отримають 1027 бюджетів (із них 18 обласних, решта – громад), у яких індекс податкоспроможності нижчий за 0,9, тобто надходження ПДФО на одного жителя менші за 3 647,54 грн. Реверсну дотацію перерахують до держбюджету 194 місцеві бюджети (із них 5 обласних – Дніпропетровська, Київська, Львівська, Одеська та Полтавська обл.), у яких індекс податкоспроможності перевищує 1,1, тобто надходження ПДФО на одного жителя вищі за 4 458,10 грн. .

6. У проєкті бюджету відсутні 11 субвенцій, які заплановані у 2024 році, на загальну суму 12,5 млрд грн, а саме:

• на компенсацію за житло для ветеранів АТО/ООС (І-ІІ групи інвалідності) – 3 млрд грн
• на компенсацію за житло для ВПО-ветеранів АТО/ООС (ІІІ група інвалідності та учасники бойових дій) – 2,4 млрд грн
• на компенсацію за житло для ветеранів бойових дій за кордоном (І-ІІ групи інвалідності) – 400 млн грн
• на центри професійно-технічної освіти – 500 млн грн
• на укриття у школах – 2,5 млрд грн
• придбання шкільних автобусів – 1 млрд грн
• на шкільні їдальні – 1,5 млрд грн
• на укриття в медзакладах – 1 млрд грн
• на служби для підтримки постраждалих від домашнього насильства – 200 млн грн
• на місцеві вибори – 7,6 млн грн
• на реформування систем охорони здоров’я – 37,2 млн грн

Вперше передбачено субвенції на:

• реалізацію проєктів у рамках Програми з відновлення України ІІІ – 1 млрд грн за рахунок грантів;
• забезпечення харчуванням учнів початкових класів у сумі 100 млн грн (згідно з пояснювальною запискою, очікується, що після внесення необхідних коригувань до положень Угоди між Україною та Європейською Комісією «Підтримка швидкого відновлення України» обсяг субвенції становитиме 2,9 млрд грн. У якій формі Україна отримає ці кошти – гранту чи кредиту – наразі невідомо).

7. Освітня субвенція залишається найбільшою за обсягом серед міжбюджетних трансфертів і становить 103,2 млрд грн (на рівні 2024 року). Інформації про розподіл цієї субвенції між громадами поки немає.

8. Додаткова дотація для громад, що зазнали негативного впливу війни, у 2025 році значно виросте – до 51,2 млрд грн (+18,8 млрд грн порівняно з 2024 роком). За рахунок цих коштів уряд зможе допомагати громадам, у яких виникли значні бюджетні проблеми через повномасштабну агресію. Кошти підуть на покриття першочергових витрат місцевих бюджетів, зокрема на оплату праці працівників бюджетних установ, враховуючи надбавки за складні умови роботи. Згідно з поточним Порядком, ця дотація надається тим громадам, які знаходяться на територіях, де ведуться бойові дії або які були тимчасово окуповані. Також дотацію отримують громади, де податкові надходження (від плати за землю, нерухомість тощо) є недостатніми або які не отримували податки з доходів військовослужбовців та правоохоронців.

9. Повертається субвенція на дороги, яка була відсутня у 2024 році. Її обсяг становитиме 6,6 млрд грн або 41% аналогічних витрат у 2023 році. Фінансуватимуться лише критично важливі дорожні роботи місцевого значення.

У підсумку

Проєкт бюджету на 2025 рік значною мірою базується на аналогічних підходах до бюджету 2024 року, з особливим акцентом на обороні, безпеці та соціальному захисті населення. Очевидною є подібність до попереднього бюджету як у структурі доходів, так і у видатках. Основними джерелами фінансування залишаються податкові надходження, які планується збільшити через зміну податкового законодавства, та зовнішні запозичення. Важливу роль у забезпеченні стабільності бюджету продовжує відігравати міжнародна фінансова підтримка, зокрема гранти та позики від міжнародних організацій і партнерів.

Заплановане значне збільшення видатків на оборону і безпеку, хоча вони можуть потребувати додаткового коригування в разі збереження інтенсивності бойових дій. Незважаючи на підвищення податкових ставок і розширення бази оподаткування, дефіцит бюджету залишається високим, а державний борг продовжуватиме зростати, перевищуючи 100% ВВП.