Реформи під час війни – це складно, але іншого шляху немає

Нещодавня стаття про реформи в Україні “West needs to get real on Ukraine”, опублікована на онлайн-платформі EUobserver, закликає Захід та прихильників реформ в Україні усвідомити, як складно здійснювати зміни в умовах війни з Росією, і знизити тиск на українську владу. На думку авторів, необхідно виважено підійти до реформ, які споживають необхідні для боротьби з Росією ресурси, породжують нестабільність та послаблюють національну єдність. На перший погляд деякі зауваження авторів можуть видатись влучними, що й сприяло поширенню статті серед деяких експертів. Та все ж найбільш важливі твердження статті є непереконливими.

Основні тези обговорюваної статті

Cтаття Романа Сона та Аріяни Ґіць “West needs to get real on Ukraine” (“Захід повинен діяти реалістично щодо України”) містить ряд тверджень про реформи в Україні у контексті війни з Росією. Автори цілком справедливо зауважують, що вимога реформ від України не звільняє Захід від необхідності рішуче протистояти Росії та що уряд несе весь тягар політичної відповідальності – і тому слід визнавати його досягнення й бути об’єктивним у критиці тощо. Проте інші тези є непереконливими.

Автори стверджують, що в умовах війни зі значно сильнішим суперником Україні слід мобілізувати всі ресурси задля перемоги, а ресурсозатратні реформи слід відкласти. Реформи породжують нестабільність – на думку авторів, це посилює популістів та загрожує національній єдності, тому реформи слід ретельно продумувати та проводити лише на основі суспільного консенсусу. Україна повинна бути новатором, а не копіювати не завжди найкращі західні практики. Стаття закликає Захід відмовитись від нереалістичних очікувань щодо змін в Україні, визнати пріоритетність її права захистити себе перед проведенням реформ та дозволити українському суспільству визначати баланс і темп реформ, тоді як лобістам реформ варто зосередитись на популяризації змін серед населення.

Спрямувати всі ресурси на перемогу у війні, реформи – згодом?

Як зазначають самі автори, Україна протистоїть сильнішому супернику – у Росії є зацікавленість та можливості для ведення тривалої гібридної війни. Навіть за умови мобілізації всіх ресурсів, коли і чи зможе Україна розв’язати цей конфлікт? Ресурсів для вирішальної перемоги Україна не має, а в умовах тліючого конфлікту поступове нарощування озброєнь за власний рахунок не припинить конфлікт. Тому на швидке завершення протистояння сподіватись не варто.

А отже, всі кроки, які підвищують здатність країни стримувати тиск Росії впродовж тривалого періоду, є ефективним використанням ресурсів. Звичайно, необхідним є баланс між підтримкою короткострокової боєздатності та нарощуванням ресурсів у середньостроковій перспективі.

До того ж, переведення економіки на військові рейки породило би не меншу соціально-економічну нестабільність, ніж ту, яку, як попереджають автори, можуть створювати реформи. Автори також наголошують, що значні зміни слід здійснювати за чіткої згоди населення. Тут виникає питання: а наскільки суспільство готове підтримати повну мобілізацію ресурсів на військові дії?

Цьому аж ніяк не сприяють повідомлення про підозру у розтраті значних сум високопоставленими чиновниками в Міністерстві оборони. За збереження високого рівня сприйняття корупції залишатимуться сумніви щодо реального використання коштів.

Крім корупції, слабкість української держави, а отже й армії, значною мірою полягає у низькій ефективності використання наявних ресурсів. Реформи, які назріли вже давно, могли би покращити становище. Автори вважають, що ліберальні інститути Заходу так само не здатні протистояти Росії – на їхню думку, це показує, що прозахідні реформи не підвищать здатність України протидіяти натиску Росії. Але це порівняння відверто непереконливе. Західні інститути не створювались для боротьби з Росією, але не виникає сумнівів, що якщо така мета буде – вони будуть більш ефективними, ніж нереформовані аналоги. Крім того, наскільки значними насправді є наслідки втручання Росії у внутрішні справи країн Заходу, особливо порівняно з Україною – під питанням.

Реформи “розмивають” ресурси держави?

Проведення реформ необов’язково означає використання цінних внутрішніх ресурсів. Деякі реформи вже фінансує Захід, наприклад, реформу державного управління, на яку ЄС виділить 100 млн євро. Інші, такі як приватизація неефективних державних підприємств, не потребують неймовірних витрат, тоді як можуть мати важливе значення для оптимізації державних фінансів, зниження корупційних ризиків, приваблення іноземних інвестицій тощо. Труднощі у проведенні таких реформ знаходяться радше у політичній площині – і тут важливими можуть бути зовнішні стимули.

Крім того, держава здійснює певні реформи і без тиску з боку Заходу, хоч вони і потребують значних вливань – наприклад, реформу освіти. Тож у випадку нагальної потреби ресурси можна відшукати навіть в складних умовах.

Сподівання Заходу є утопічними, а його тиск – надмірним?

Представники західних урядів та організацій зважено оцінюють поступ реформ та ситуацію в Україні загалом. Так, Керуючий директор ЄБРР у країнах Східної Європи та Кавказу Франсіс Маліж зазначає, що успіхи України в реформуванні перевершили його очікування. Девід Ліптон, заступник Директора МВФ, також відзначає досягнення України у макроекономічній стабілізації, реформі банківського сектору, іновативних рішеннях у сфері державних закупівель тощо. Таким чином, складно говорити про утопічні сподівання з боку Заходу чи недооцінку здійснених змін.

Докір щодо заохочення утопічних сподівань більше можна спрямувати саме українській владі. Так, “Стратегія-2020” Президента Порошенка містить ряд надзвичайно оптимістичних цілей, які президенту не нав’язував жоден західний уряд, міжнародна організація чи українська недержавна організація. З іншого боку, це відображає прагнення українців до позитивних змін.

В той же час, тиск з боку Заходу присутній. Але, за публічною інформацією, взаємодія між Україною та, наприклад, МФВ мало схожа на шантаж: це переговори – і МВФ свідома труднощів та політичних нюансів. Терміни виконання домовленостей часто переносять. Наприклад, МВФ розуміє, що наразі бракує суспільної підтримки для запровадження земельного ринку. Як зазначає Девід Ліптон: «Було погоджено, що для прийняття правильного рішення щодо цього важливого питання потрібно більше часу».

Автори статті справедливо відзначають, що хотілось би, щоб Захід більш рішуче протидіяв Росії – і тут вони не одні. Так, експерти британського Chatham House переконують, що Захід може й повинен зробити більше, щоб переконати Росію припинити конфлікт. Але в той же час, на їхню думку, для цього необхідно забезпечити тяглість та глибину реформ в Україні – як надаючи ще більше підтримки Україні, так і вимагаючи від неї рішучих реформ.

Варто також пам’ятати, що Захід не є монолітним. Уряди західних демократій залежні від суспільної думки. Під натиском популістів в умовах все ще непростої економічної ситуації в ЄС влада повинна всіляко переконувати виборців у тому, що підтримка України є важливою. За умови успіху реформ в Україні, населення інших європейських країн більш охоче підтримуватиме надання допомоги Україні – а тому зростатиме ймовірність сприятливого розв’язання конфлікту з Росією.

Слід не копіювати, а бути новатором?

Як зазначають самі автори, ресурси, в т. ч. людські, в Україні обмежені, а часу для експериментів не так багато, зважаючи на тиск Росії та критику популістів. Саме тому випробувані рецепти інших країн та допомога західних спеціалістів полегшують зміни. Та й обсяг змін та потреба узгоджень різних інтересів настільки значні, що простір для інновацій неминуче присутній.

Крім того, той же МВФ часто не наполягає на втіленні якоїсь чіткої моделі реформ. Наприклад, Ліптон відзначає про земельну реформу: “Реформу можна здійснити різними способами. Існують різноманітні моделі та приклади різних країн. Важливо те, щоб земельна реформа взагалі відбулася”. Тобто Захід не нав’язує вузького змісту реформ, а спонукає перш за все не відкладати їх. Тож ймовірно, що західні донори можуть приймати різні обґрунтовані варіанти змін.

Зміни слід здійснювати поступово – їхній баланс має визначати український народ, а не непідзвітні НДО чи Захід?

В Україні складно говорити про ефективний та постійний вплив суспільства на державну політику. Більшість населення є політично пасивною, ЗМІ переважно є залежними, основні партії засновані на особистостях та домовленостях між ними, а не ідеях та конкретних програмах. Сумнівно, що стан речей може швидко змінитись, навіть якщо будуть здійснені відповідні політичні реформи.

В таких умовах недержавні організації є одним із способів організації та впливу суспільства на політику – через об’єднання інтелектуальних ресурсів країни, створення альтернатив для державної політики, здійснення контролю за діями влади. Та цей вплив автори відверто перебільшують, коли переконують, що “реформістські НДО не повинні мати монополії над планом реформ”. При цьому деякі зауваження авторів є справедливими – важливими є як прозорість діяльності та фінансування, так і більш активна робота з населенням.

Водночас політики не є лише ретрансляторами суспільної думки. Виборці іноді надають загальні дороговкази, делегуючи політикам право приймати рішення, які покращуватимуть добробут. Прив’язування кожного питання до думки населення якраз і є втечею від відповідальності. Якщо посилатись на суспільну думку, вдалий момент для змін може так ніколи і не настати.

Вплив на суспільні настрої є частиною реформ – це складно і виникає питання, як це зробити – але це здійсненно. І тут ресурси держави набагато потужніші, ніж у реформістських НДО, яких автори закликають зосередитись на популяризації реформ серед населення. За словами Ліптона: «Україна повинна та здатна уможливити суспільну дискусію та консенсус, щоб подолати відмову, відкладання та блокування реформи. Знову ж таки, важливо робити хоч щось, ніж нічого”. Врешті-решт, інколи політики повинні мати відвагу здійснити, на перший погляд, не надто популярні кроки. І це, до речі, не означатиме втрату влади. Бездіяльність часто може мати не кращі наслідки.

Адже політологічні дослідження не встановили зв’язку між здійсненням реформ та нестабільністю уряду – натомість значний вплив має економічна ситуація в країні. Швидше, саме пасивність та відсутність реформ – через послаблення економіки – зрештою призводить до соціально-економічної нестабільності. Ймовірно, що в умовах економічної кризи та інших проблем, породжених агресією Росії, опозиція і так знайде, на чому побудувати критику влади.

Автори застерігають від перетворення України на державу-сателіта Заходу, але саме без реформ Україна приречена знову й знову сподіватись на зовнішню підтримку. Реформи в Україні раніше відбувались значно повільніше і менш рішуче, ніж необхідно, що й спричинилось до слабкості країни. Існує загроза, що необхідні реформи знову відкладуть, як це вже відбулось після Помаранчевої революції. Подолання опору законодавчим змінам, необхідним для надання безвізового режиму з ЄС, показало ефективність зовнішніх стимулів в умовах, коли суспільство ще не має достатнього впливу на прийняття рішень. Залежність від допомоги Заходу може бути важелем у боротьбі із групами, для яких вигідним є нинішній стан справ, вивільняючи реформістських політиків від їхнього тиску.

Розмови про «вікно можливостей», що зачиняється, не є пустими словами. Досвід інших країни показує, що значні реформи мають більше шансів на успіх, якщо проводити їх швидко. Якщо наполягати на виваженому та поступовому реформуванні, то зміни можуть і не відбутися – адже наростає соціальна втома навіть від необхідних змін, зростає організованість опонентів змін, знижується єдність всередині влади тощо.

Висновок

Агресія Росії має на меті послабити Україну, запобігти будь-яким її успіхам, залишити ізольованою та утримати під своїм контролем. Перемога у цій війні виключно військовими методами не здається ймовірною. Слід очікувати тривалої боротьби. Україна потребує реформ, щоб стати сильнішою. Західний тиск може допомогти подолати необгрунтований опір реформам, в той же час залишаючи достатньо простору для новацій та суспільного діалогу. Чергове відкладення змін стало би перемогою Росії.

Головне фото: depositphotos / etiamos