Ризик захоплення влади місцевими елітами в реформі децентралізації в Україні

Однак під час обговорення реформи часто не надають значення її потенційним негативним наслідкам, як-от більший ступінь концентрації влади з боку місцевих еліт, що керуються лише власними інтересами. Спостерігаються явні ознаки того, що «захоплення влади місцевими елітами» справді певною мірою мало місце в кількох місцях.

Обіцянка децентралізації 

У 2017 році президент Порошенко назвав децентралізацію однією з найуспішніших реформ часів свого президентства. Досягнення реформи відзначила в своєму виступі 2018 року канцлер Меркель. А нещодавно високопоставлений чиновник з ЄС оцінив реформу децентралізації як “одну з найбільш трансформаційних”. Завжди коли йдеться про історію успіху реформи децентралізації переважно говорять про більші бюджети та ширшу фінансову автономію об’єднаних територіальних громад (ОТГ). Згідно з офіційними даними, місцеві бюджети зросли з 68,6 млрд грн у 2014 році до 275 млрд грн у 2019 році. Новостворені ОТГ використовували ці ресурси для будівництва нових громадських споруд, доріг та проведення давно назрілих ремонтних робіт. 

Однак що ми знаємо про якість управління в нових ОТГ? Існує багато наукових досліджень, які показують, що децентралізація часто посилює участь громадян у демократичних процесах та робить виборних чиновників більш відповідальними та підзвітними. Проте на практиці це вочевидь не зовсім так. Не менш значна кількість академічних досліджень вказують на ризик використання реформи місцевими елітами задля просування власних інтересів за рахунок суспільного блага.

Децентралізація та ризик захоплення влади елітами на місцях

Є три пояснення, чому децентралізація може призвести до захоплення влади місцевими елітами, а не до збільшення участі громадян та підзвітності влади. Одне з них полягає в тому, що на місцевому рівні система інституційних стримувань та противаг зазвичай є слабшою, ніж на вищих рівнях державного управління. Значною мірою це є питанням ефекту масштабу. Попри те, що в демократичних державах часто існує різноманіття у висвітленні ЗМІ питань загальнонаціонального рівня, до прикладу, зазвичай менше засобів масової інформації публікують критичні матеріали на місцевому рівні. Місцева політика також часто менш плюралістична, ніж національна, оскільки на місцевому рівні присутня менша кількість різних політичних сил. За відсутності плюралізму та контролю з боку преси факти зловживання владою, ймовірніше, залишаться поза увагою. Нарешті, у місцевих громадах людей частіше пов’язують родинні стосунки, або ж вони працюють на одному чи кількох підприємствах. Там, де це має місце, виборам частіше притаманний клієнтелізм.

Результати децентралізації можуть бути нерівномірними: навіть там, де децентралізація загалом сприяє більшій підзвітності влади та участі громадян, у деяких районах країни все ще можуть існувати авторитарні анклави. І навпаки, навіть у найбільш несприятливих для демократії середовищах децентралізація може подекуди демократизувати місцеве самоврядування. 

Є декілька підстав вважати, чому в результаті децентралізації Україна може виявитися певною мірою вразливою до захоплення влади місцевими елітами. Політика на місцевому рівні в Україні є в певному сенсі мікрокосмом національної політики. Як і в національній політиці, (порівняно) заможні люди часто прагнуть контролювати політику на місцях, балотуючись на державні посади або роблячи це через тих, хто вже є при владі. «Кишенькові» депутати місцевих рад, якими маніпулюють сторонні особи, — це звична риса місцевої політики в Україні.

Структурною проблемою місцевого самоврядування в країні є відсутність ефективного розподілу повноважень. Керівники місцевих органів влади головують у виконавчому комітеті, а також на засіданнях місцевої ради та організовують її роботу. З точки зору національної політики, відносини між виконавчою та законодавчою гілками в органах місцевого самоврядування можна охарактеризувати як близькі до президентського правління з рисами, які часто асоціюються з останнім, як-от персоналізація політики та ментальність на кшталт «переможець отримує все».  

Використання мажоритарної виборчої системи на місцевих виборах у селах та малих містах України призводить до появи «кишенькових депутатів». Члени сільських та міських рад обираються в одномандатних округах, де часто зареєстровані лише кілька сотень виборців. Переважна більшість із них не є представниками політичних партій, а балотуються як самовисуванці [1]. Членами рад, які не входять до політичних партій, загалом легше маніпулювати впливовим особам.

Водночас значна частина місцевих рад в Україні не мають політичної культури, за якої обрані посадові особи та представницькі установи зазвичай є підзвітними. Такі місцеві ради також часто не мають організованого громадянського суспільства, здатного впливати на місцеве самоврядування. Надання ширшого самоврядування місцевим органам, які мають серйозні вади в здійсненні демократії, можуть посилити наявні проблеми місцевого самоврядування в Україні, що матиме негативні наслідки для її громадян.

Ознаки захоплення влади місцевими елітами

Здійснення реформи децентралізації, особливо в роки відразу після її початку, дає достатньо підстав підозрювати, що захоплення влади місцевими елітами могло відбутися в значній кількості місць. Для початку, ініціатива щодо формування ОТГ у більшості випадків йшла від чинних голів органів місцевого самоврядування. Ініціаторами процесу добровільного об’єднання можуть виступати чотири різні категорії: голова органу місцевого самоврядування, принаймні одна третина складу місцевої ради, група громадян в межах «місцевої ініціативи», та наявні органи самоорганізації населення [2]. Однак на практиці, ініціатива щодо формування ОТГ в трьох із чотирьох випадків надходила від голови місцевого органу влади, на території якого утворювався центр нової ОТГ. Публічне обговорення при цьому було обмеженим. Цей висновок підтверджується нашими інтерв’ю з двадцятьма ОТГ в Одеській та Харківській областях. 

Та обставина, що голови місцевих рад часто виступали з ініціативою створення ОТГ, призвела до створення багатьох ОТГ, які не відповідали “перспективним планам” формування ОТГ розробленим обласною владою. До прикладу, із перших двадцяти п’яти ОТГ створених в Одеській області лише шість дотримувались перспективного плану області (Затішанська, Цебрівська, Знаменська, Новокальчевська, Розквітівська та Таїровська ОТГ). А з дванадцяти ОТГ, створених у Харківській області до кінця 2017 року, лише дві відповідали перспективному плану області.

Голови місцевих рад мали більше стимулів підтримати формування ОТГ, сподіваючись бути обраними першими головами ОТГ. Тож маємо очікувати, що насамперед голови населених пунктів, які знаходились у центрі потенційної ОТГ, виступали з ініціативою щодо формування ОТГ. Справді, 77% голів ОТГ, обраних протягом перших чотирьох років реформи, у минулому були головами населеного пункту, що став центром відповідної ОТГ [3]. Такий високий відсоток заслуговує на увагу, адже ОТГ – це нові адміністративні утворення, і кожен, у тому числі колишні голови місцевих рад поза центром ОТГ, міг брати участь у виборах до керівних органів громади. Загалом 511 з перших обраних 662 голів ОТГ були колишніми головами центрального населеного пункту ОТГ. Із решти 151 голів ОТГ, двадцять раніше були головами рад районів, де знаходиться ОТГ.

Нарешті, новообрані голови ОТГ часто головують у радах, де здебільшого не вистачає плюралізму. Кандидати на місцевих виборах в Україні часто набираються серед тих, чия зарплата виплачується місцевою владою, як-от шкільні вчителі, лікарі та працівники комунальних служб. З огляду на те, що місцева влада розпоряджається фінансами місцевих державних установ, члени ради ОТГ зазвичай є лояльними до місцевих органів влади. В інтерв’ю проведених у декількох ОТГ Харківської та Одеській областей члени ради загалом підтвердили відсутність стійкої опозиційної фракції в раді та позитивно оцінили те, що вони назвали колегіальним режимом роботи їхніх рад ОТГ [4].

Перевірка реальністю

Описи реформи децентралізації часто формують романтичну картину місцевого самоврядування. Попри те, що досягнення реформи є справжніми та вражаючими, реальністю місцевого самоврядування в багатьох новостворених ОТГ є патрімоніалізм, корупція та відсутність плюралізму. Тривалий час очікувалося, що Верховна Рада законодавчо закріпить інститут префектів, покликаних представляти національний уряд в областях та районах. Тоді як запропоновані конституційні поправки, які мали б започаткувати посаду префекта, більше не обговорюються, феномен захоплення влади місцевими елітами вказує на важливу роль, яку повинні відігравати префекти чи аналогічна інституція в забезпеченні відповідності дій органів місцевого врядування законодавству України.