35 реформ та антиреформа: огляд ключових змін за другий квартал 2025 року

З початку 2024 року уряд ухвалює 30-40 реформ за квартал. Не стал винятком і другий квартал поточного року: ми нарахували за цей період 35 реформ та одну антиреформу. 

Нею став закон про посилення захисту прав добросовісного набувача (-1 бал). Хоча назва закону не обіцяє каверз, експерти негативно оцінили норми, які встановлюють обмеження на повернення державі майна, яке вибуло з її власності незаконно. Це стосується і природних об’єктів, таких як ліси, береги річок і озер. Тепер таке майно можна повернути лише якщо з момента відчуження минуло не більше 10 років. Більш того, якщо за таким майном минув строк позовної давності (3 роки), то за заявою нового власника майна (добросовісного набувача) про це, суд відмовить у задоволенні позову без фактичного розгляду справи. Тобто фактично у держави буде лише 3 роки на позов про незаконну втрату майна. 

Другий важливий аспект — зміна моменту, від якого буде рахуватися цей термін. Якщо раніше початок строку рахувався від дати, коли держава дізналася про незаконне вилучення, то зараз відрахунок буде йти від дати передачі майна добросовісному набувачу або державної реєстрації права власності за ним.

Третім проблемним моментом є те, що держава може позиватися про повернення такого майна тільки якщо має кошти на його викуп у добросовісного набувача. Щоб це довести, держава має внести на депозит суду ринкову вартість майна й лише тоді вирішувати спір із винною особою. Андрій Швадчак з TI Ukraine зазначає, що це «додатковий фінансовий тягар, який може бути особливо відчутним для бюджетів малих громад». Фактично це обмежує кількість позовів, які вони можуть подати одночасно.

Серед 35 позитивних змін сім отримали найвищі оцінки від експертів — 2 і більше балів з діапазону від -5 до +5. Вони стосуються дерегуляції, соціального захисту і ще кількох напрямків.

Уряд ухвалив постанову, яка дозволить враховувати стаж, отриманий за кордоном, для виходу на пенсію за віком (2,5 бала). Раніше це було можливо тільки для країн, із якими Україна уклала угоди про взаємне визнання стажу, а тепер — для всіх. Втім, це стосується тільки визначення тривалості стажу, а для розрахунку розміру пенсії до уваги будуть брати лише внески, сплачені в Україні. Ця норма особливо важлива зараз, коли кілька мільйонів українців працездатного віку перебувають за кордоном через війну, однак є надія на їхнє повернення після закінчення бойових дій.

Важливою віхою став закон, що дозволить Україні приєднатися до послуги «Роумінг як вдома» (2 бали). Він встановив, що європейські оператори не повинні отримувати авторизацію в Україні, якщо не надаватимуть тут послуг та не мають власної мережі, а лише користуються доступом до мереж українських операторів для роумінгу. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах електронних комунікацій, радіочастотного спектра та надання послуг поштового зв’язку (НКЕК) відповідатиме за моніторинг і забезпечення сумісності європейських та українських операторів зв’язку, а також допомагатиме українцям, у яких не працюватиме зв’язок у ЄС. Також у другому кварталі уряд затвердив вимоги до цифрових гаманців з електронною ідентифікацією (еID) (1,25 бала) — це застосунок, у якому можна зберігати документи, ID-дані, електронний підпис і користуватися ними онлайн. Правила враховують норми європейського Регламенту цифрової ідентифікації (eIDAS 2.0) та є підготовчим кроком до взаємного визнання електронної ідентифікації Україною та ЄС.

В цей же період уряд затвердив постанову про порядки управління публічними інвестиціями (2 бали). Хоча вона була ухвалена ще в лютому, оприлюднили її лише у травні. Постанова робить більш прозорим процес державної підтримки публічних інвестиційних проєктів. Її зможуть отримати тільки проєкти, включені до єдиного проектного портфеля публічних інвестицій. Щоб потрапити туди, проєкт має отримати попереднє (для проєктів вартістю до 50 млн грн) або повне техніко-економічне обґрунтування, яке складатиметься зі стратегічного, фінансового, управлінського та інших обґрунтувань, бути внесеним у Єдину інформаційну систему управління публічними інвестиційними проектами та отримати затвердження від органів місцевого самоврядування, обласної державної адміністрації чи відповідного міністерства — залежно від масштабу проєкту. Олександра Бетлій (ІЕД) зауважує, що в цьому процесі «є низка викликів, на які уряд уже почав реагувати. Серед них недостатня спроможність місцевої влади та інших гравців готувати якісні інвестиційні проєкти, а також нерозуміння мети реформи. Для подолання цих проблем уряд навчатиме громади, роз’яснюватиме їм реформу та створюватиме офіси з підготовки проєктів. Водночас питання спроможності існує не лише в громадах, але й у лінійних міністерствах».

Частиною реформи державної служби став більш прозорий підхід до оплати праці (2 бали). Заробітна плата складатиметься зі сталої (оклад, доплата за стаж та ранг) та варіативної частини — премії. При цьому загальний розмір премій за рік не може перевищувати 30% сталої частини зарплати. Це зроблено для того, щоб держслужбовець міг прогнозувати свій дохід і став більш незалежним від керівництва, яке раніше могло «купувати лояльність» високими преміями або навпаки, карати «незручних» службовців позбавляючи їх премії.

На другий квартал припало і дві дерегуляційні зміни, які отримали по 2 бали. По-перше, чотирма постановами уряд скасував близько 200 бізнес-регуляцій в агросекторі, космічній галузі, охороні здоров’я. Серед прикладів застарілих норм дозволи на відкриття перукарень після ремонту, заїзд гостей до оздоровчих закладів, погодження використання пічного опалення в сільських ігрових залах і тому подібні. Другим важливим спрощенням стало полегшення списання військового майна. Закон встановлює, що непридатне до використання військове майно (крім нерухомості), вартістю до 1,7 млн грн списується одним актом без затверджень та погоджень з посадовими особами вищих рівнів.

Не забули й про соціальну сферу. Впровадження мультидисциплінарних команд та розширення супроводу в соціальних послугах отримало 2 бали. Такі команди будуть складатися з фахівців з соціальної допомоги, фахівців з реабілітації, психолога, медика та педагога. За потреби можна буде долучати й інших спеціалістів. Ця команда розроблятиме індивідуальний план надання соціальних послуг для підопічних, а потім моніторити його виконання та коригувати за потреби. Додані можливості фізичного супроводу для отримувачів соціальних послуг: якщо раніше ця послуга була доступна для людей з інвалідністю, які мали проблеми з зором чи опорно-руховим апаратом, то тепер вона стосується всіх людей з такими порушеннями, а також людей з інтелектуальними, сенсорними, психічними чи поведінковими порушеннями. Також закон розширює можливості для фінансування соціальних послуг. Зараз їх оплачують лише бюджети громад. Але до кінця року соціальні установи й заклади мають стати державними / комунальними некомерційними підприємствами. За такою формою роботи вони зможуть надавати платні послуги, залучати гроші з держбюджету, отримувати гранти та використовувати інші способи фінансування соціальних послуг.

Прогрес за сферами Індексу реформ

У другому кварталі 2025 року найбільший прогрес ми зафіксували у двох напрямках — людському капіталі та державному управлінні, на які припало 14 і 8 змін відповідно. По шість подій відбулося в державних фінансах та бізнес середовищі, дві події (план подолання кризової ситуації на ринку нафти та її продуктів та початок передачі даних про споживання природного газу до єдиної інформаційної бази) — в енергетиці. Жодних змін у монетарній сфері у другому кварталі 2025 року не відбулося (рисунок 2).

Людський капітал

З 14 реформ у цій сфері, дві — про врахування закордонного стажу та про створення міждисциплінарних команд із соціального супроводу — описані вище серед топ реформ кварталу, всі інші отримали від експертів по одному балу. В цій сфері сім реформ ініціювала Верховна Рада і ще сім — Кабінет Міністрів.

Серед помітних змін — закон про розвиток волонтерства серед студентів та закріплення права волонтерів на визнання компетентностей. Проте він не врегульовує правила долучення до волонтерства дітей. Як пояснює Наталія Повтарь, юристка Центру демократії та верховенства права, «чинне законодавство дозволяє залучення до волонтерської діяльності лише з 14 років за згодою батьків. Така ситуація не узгоджується з міжнародними стандартами, зокрема із Загальною декларацією волонтерства, а також суперечить національній молодіжній політиці, яка визнає можливість громадської участі (у дитячих громадських об’єднаннях) дітей з 6 років». 

Закон, який створює Єдиний реєстр кваліфікацій – Класифікатор професій, що об’єднає чинний Реєстр кваліфікацій, Національний класифікатор професій, Довідник кваліфікаційних характеристик професій працівників, також скасовує обов’язок підприємств подавати до Державного центру зайнятості інформацію про вакансії.

Уряд підготував постанову, яка встановлює відповідність між освітніми рівнями і Національною рамкою кваліфікацій. Початкова освіта (1-4 класи) має надавати базові загальні знання, розуміння простих понять про себе і довкілля, основи безпечної поведінки (1 рівень рамки), базова середня освіта (5-9 класи) — базові емпіричні знання, розуміння основних процесів, які вивчаються, вміння розв’язувати повсякденні проблеми та аргументувати свою думку (2 рівень). Профільна середня освіти (9 – 11/12 класи) відповідатиме 3-4 кваліфікаційному рівню і має давати розуміння принципів і процесів та навички розв’язання задач у сфері навчання та професійної діяльності.

Низка змін відбулися в соціальному захисті. Уряд спростив правила отримання субсидій для прийомних багатодітних сімей. Тепер вони можуть розраховувати на допомогу навіть якщо нещодавно купили автомобіль, житло чи землю. Також субсидія не скасовується, якщо дитина, влаштована у прийомну сім’ю чи дитячій будинок сімейного типу, має на депозиті понад 100 тис. грн. А депутати ухвалили закон, який забороняє всиновлювати дітей людям, які мають психічні захворювання або були засуджені за домашнє насильство чи злочини проти нацбезпеки.

А для виробників дженериків — аналогів оригінальних ліків, Україна почала впроваджувати «правило Болар», яке дозволяє готуватися до продажу таких ліків, зокрема проводити дослідження, отримувати ліцензії, виготовляти ліки, ще до закінчення дії патенту. Однак у цей період не можна рекламувати дженерики (за порушення цього обмеження державна реєстрація такого лікарського засобу буде скасована), а якщо виробник продав ліки до закінчення дії патента оригінального препарату, його очікує штраф у 100-500% отриманого доходу.

Державне управління

У цій сфері в другому кварталі відбулося 8 змін: чотири — від Верховної Ради, три — від Кабінету Міністрів, а ще одна — правила ротації митників — ухвалена наказом Міністерства фінансів. У топ реформи потрапили нові правила нарахування зарплат держслужбовцям та спрощення списання воєнного майна, а також згадана на початку статті постанова про вимоги до цифрових гаманців. 

Вищезгаданий порядок ротації митників (+1,5 бала) є частиною антикорупційних зусиль. Існує думка, що ротації будуть запобігати утворенню «закритих груп» митників, пов’язаних неформальними зв’язками. Однак Віталій Набок з Інституту аналітики та адвокації згадує про два слабких місця цієї ідеї. По-перше, ротації будуть проводити тільки за згодою працівника, яка має бути зафіксована в трудовому контракті. Наразі в наказі не передбачені компенсації для митника на облаштування на новому місці, тому навряд чи знайдеться багато охочих для ротацій. По-друге, рішення про ротацію приймає керівник Державної митної служби самостійно чи за запитом керівника самостійного структурного підрозділу. Отже, якщо у злочинних схемах буде задіяний керівник вищого рівня, навряд чи він буде зацікавлений в ротації митників, які допомагають йому в цьому.

В червні президент підписав закон, який спрощує процедури співпраці між територіальними громадами (1 бал). Зокрема продовження терміну дії договору про співробітництво не потребуватиме додаткових публічних консультацій, а узгоджене партнерами фінансування заходів може розпочинатися в поточному бюджетному періоді (раніше — з наступного). Для забезпечення підзвітності й прозорості співпраці засідання комісій, що готують договори про співробітництво, будуть записуватися на відео і публікуватися на сайтах учасників партнерств. Міністерство розвитку громад і територій щокварталу збиратиме інформацію про укладені договори та громади, що беруть участь у співпраці.

Депутати ініціювали та ухвалили закон, який закриває механізм заволодіння державним та комунальним майном через «невід’ємні поліпшення» орендованого майна (1,5 бала). 

Замість права прямого викупу такого майна орендар отримав переважне право викупу на аукціоні за найвищою запропонованою ціною. Рік після ухвалення закону триватиме перехідний період, під час якого орендарі, які отримали дозвіл на здійснення невід’ємних поліпшень та розпочали процедуру викупу майна, встигнуть завершити ці операції.

Загалом у другому кварталі 2025 року порівняно з попереднім кварталом: 

• кількість реформ трохи впала — з 39 до 36;
• середня оцінка раунду дещо зросла, але все ще лишається дуже низькою — з 0,6 до 0,7 бала з діапазону від -5 до +5;
• середня оцінка події виросла з 1,1 до 1,2 бала.