Роджер Маєрсон: «Президентські вибори – це лотерея»

Сфера досліджень американського економіста та професора Чиказького університету Роджера Маєрсона – теорія ігор. У 2007 році він отримав премію Шведського центрального банку з економічних наук на честь Альфреда Нобеля. Майєрсон застосовує інструменти теорії ігор до політології, досліджуючи розподіл повноважень між центральними та місцевими органами влади. Навесні 2019 року він приїхав до Києва на запрошення однієї з українських партій обговорити зміни до Конституції та погодився дати інтерв’ю VoxUkraine та KSE.

Дуалізм української влади (розподіл виконавчих повноважень між президентом та прем’єр-міністром – ред.) жваво обговорюється в експертному та політичному середовищі (1, 2, 3). Наприклад, минулого року принаймні два кандидати в президенти – Юлія Тимошенко та Сергій Тарута – заявляли про необхідність конституційної перебудови України на парламентську республіку. Яка форма правління є прийнятнішою для України – парламентська чи президентська?

Є такий парадокс: професори та дослідники, які розмірковують про політичні системи, вважають кращою ту систему, з якою вони менше знайомі. Як американець, я добре знайомий з вадами президентської системи, тому вважаю, що парламентські системи кращі. Тому що вибори президента – це лотерея, після якої ви мусите жити з цією людиною наступні чотири-п’ять років. У парламентській системі до влади приходить партія, й лідера, який поводить себе трохи дивно, інші члени партії можуть змінити.

Думаю, що змішана система (у якій присутні як президент, так і прем’єр – прим. ред) теж є дієздатною. Напевно, найкраще рішення – це мати прем’єр-міністра, який керує урядом, і президента, який відповідає за ефективне забезпечення верховенства права, за те, щоб чиновники не зловживали владою, і за те, щоб будь-яке подібне зловживання належним чином розслідувалося. Але для того, щоб такий розклад сил працював, президент не має призначати людей до будь-яких адміністративних органів, окрім пов’язаних із розслідуваннями, правозахистом та судовою системою.

Як це можливо, якщо президент призначає, до прикладу, голів місцевих адміністрацій?

В тому й проблема, що президент досі контролює місцеві адміністрації. Щоб Адміністрація Президента стала тим органом, на який можна покластися в питаннях боротьби з корупцією, АП не повинна відповідати за будь-які призначення. Якщо антикорупційна прокуратура підпорядковується АП, але водночас президент призначає очільників місцевих адміністрацій, то місцевим прокурорам буде, м’яко кажучи, незручно розслідувати корупцію на місцях. Тому велика ймовірність, що вони просто не будуть цього робити, прокуратура буде дієздатною лише частково.

Розраховувати на те, що державні правоохоронні органи очистять органи місцевого самоврядування (ОМС), можна лише в тому випадку, якщо керівників ОМС не було призначено національним політичним керівництвом.

Я вважаю, що автономні органи місцевого самоврядування є важливими для успішних демократій. Коли люди не довіряють своїм національним лідерам, демократія працює не так, як треба. Але якщо у вас є автономні органи самоврядування зі справжньою владою, тоді місцеві політики, які краще виконують свою роботу, не лише отримають можливість бути переобраними, але й стануть хорошими кандидатами на вищі посади. А в країні, де, схоже, не так багато людей добре виконують свою роботу на національному рівні, це робить демократію більш конкурентоспроможною. Це те, що потрібно Україні.

Як ви оцінюєте реформу децентралізації за останні роки?

Думаю, що деякі успіхи були. Відбулася реформа процесу передачі грошей муніципалітетам — не областям чи районам, а саме містам. Коли всі гроші надходили від Верховної Ради в рамках Державного бюджету, влада належала Верховній Раді. Верховна Рада проголосувала за те, щоб позбутися частини своїх повноважень з мікроменеджменту муніципальних бюджетів. Я вважаю це успіхом. Однак реформа не передбачала зменшення повноважень президента, адже лише законодавчий орган погодився відмовитися від деяких своїх повноважень.

Є також декілька фундаментальних проблем, пов’язаних із децентралізацією лише до рівня муніципалітетів. По-перше, Україна отримала незалежність маючи в своєму складі багато сіл, які були занадто малі, щоб стати адміністративними центрами. А по-друге, є деякі речі, як, наприклад, дороги, які проходять в сільській місцевості, якими користуються люди з різних сіл. Таким чином, села повинні діяти разом, щоб підтримувати ці дороги. Думаю, що районний рівень добре підійшов би для децентралізації деяких місцевих обов’язків, особливо в сільській місцевості. Замість цього, у нас відбувся процес створення нового рівня — громад. Звісно, переговори зі створення громад є тривалим процесом, до того ж, вони все ще залишатимуться дуже малими.

На мою думку, переважна більшість поправок, запропонованих Адміністрацією президента, не були кроком у правильному напрямку (тут професор Маєрсон говорить про проект змін до Конституції України 2015 року, який так і не було ухвалено – прим. ред.). Однак, як іноземний професор, я можу лише піднімати певні питання для обговорення. Найкращі експерти, які можуть оцінити успіхи чи вади реформи децентралізації – це українці, які вже працюють у виборних органах місцевої влади, і які знають, що не мають достатньо повноважень для того, щоб ефективно служити своїм громадам. І я підозрюю, що якби журналісти їх запитали – чи дозволить вам запропонований закон про децентралізацію краще служити своїм громадам? — їхня відповідь була б «ні». Якби вони відповіли «так», я б сказав, що помилився. Я б хотів, щоб журналісти ставили це питання, а українські виборці хотіли б почути на нього відповідь.

Що ще необхідно зробити у сфері децентралізації?

Я вважаю, що всі президентські повноваження щодо місцевої влади повинні бути передані комусь іншому. Є два місця, куди їх можна передати. Деякі місцеві установи, які перебувають під наглядом президентських призначенців, фактично повинні перебувати під наглядом Кабінету Міністрів. Інші установи можуть перебувати під місцевою адміністрацією, а потім виборні обласні чи районні ради оберуть людину, яка їх контролюватиме.

Хтось повинен вирішити, які з тих різноманітних функцій, які виконуються урядовими установами в регіонах, слід вважати частиною національної політики.

Місцева установа, що видає паспорти громадянам України, має бути частиною центрального уряду. Місцева установа, що здійснює нагляд за утриманням доріг, переважно призначених для місцевого використання, має належати до сфери відповідальності місцевих органів влади. Це доволі легко сказати, але хтось повинен для кожної дороги визначити, підпадає вона під відповідальність уряду чи місцевих органів влади. Це займе деякий час – переглянути всі дороги та позначити ті, про які повинен піклуватися центральний уряд. Мені подобається приклад доріг, тому що це фізичний об’єкт, але це необхідно зробити для всіх урядових функцій. Не так важко вирішити, що є місцевим, а що – національним, але все має бути вирішено належним чином, і хтось повинен скласти список із такими «позначками».

Чи несе децентралізація ризики для єдності країни?

Я вважаю, що першочерговою причиною сепаратизму є саме надмірна централізація. Якщо країна централізована, у вас можуть виявитися частини країни, де не буде місцевого лідера, зацікавленого у збереженні держави. Ось що дозволило сепаратистам дестабілізувати Донецьк і Луганськ. Безумовно, децентралізація влади для великої частини країни могла б породити в головах виборних місцевих лідерів грандіозну ідею стати незалежною нацією. Якщо це проблема, то рішення полягає в тому, щоб передати владу на ще нижчі рівні. Жоден голова району ніколи не зможе уявити, що його маленький сільський район може стати самостійною країною.

Що важливіше – децентралізація чи, наприклад, судова реформа?

Усе важливо, хоча у мене є вагома причина думати, що децентралізація є особливо важливою. Наприклад, ви можете спробувати зробити все можливе, щоб навести лад в органах судової влади. Але якщо ваші політики продовжують підтримувати корупцію, то судова влада знову стане корумпованою. Тому я б почав з децентралізації. Люди думають, що децентралізація – це добре, тому що вона наближає уряд до людей – і це правда. Але як фахівець з теорії ігор, я вважаю, що автономні демократичні органи місцевого самоврядування також роблять національну політику більш конкурентною, а отже, підвищують ефективність національної демократичної конкуренції й допомагають нам створити кращий уряд.

Дозвольте пояснити мою думку.

Незважаючи на чесні та відкриті вибори, демократія може зазнати поразки, якщо більшість виборців вирішить, що всі кандидати є корумпованими. Щоб вибори працювали, люди мають вірити, що, якщо теперішній лідер корумпований, є хтось інший, жодним чином не пов’язаний із корупцією.

Але як довести, що ви, наприклад, саме така людина? Ви не можете зробити це тільки через гучні промови. У людей немає причин вірити порожнім словам. Але якщо ви є чиновником із реальною владою у місцевому органі самоврядування, у вас є справжня нагода довести людям, що ви можете втримати себе і людей, які на вас працюють, від крадіжки з місцевої скарбниці. І що ви можете використовувати свою владу, щоб надавати справді якісні публічні послуги.

Якщо все це є повноваженнями муніципалітету, і під керівництвом мера муніципалітет надає якісні публічні послуги, тоді з’являється причина вірити, що ця людина могла б бути кращим національним лідером. Таким чином, децентралізація створює клас посадовців, які мають можливість продемонструвати свої здібності у впровадженні кращих державних послуг, і які мають мотивацію робити це, оскільки вони ще не досягли вершини влади.

Якщо ви президент чи прем’єр-міністр, і у виборців дуже низькі очікування щодо вас, ви не захочете підвищувати їхні очікування й не скажете «ні, ми можемо зробити краще». Ні, ви скажете: «те, що я даю вам – це найкраще, що ви можете отримати, прошу».

Що ви думаєте про українську виборчу систему?

У кожної системи є свої переваги й недоліки. Я би припустив, що найпоширенішою формою виборчої системи є система пропорційного представництва, але не на національній основі.

Ви можете поділити країну на райони, кожен з яких має однакову кількість місць (у парламенті – прим. ред.). Це число є змінною. Припустимо, якби було 20 місць на район, тоді під час голосування ви б обирали партію, а кандидати з партійного списку мали б номери, тож потім ви могли б вказати у бюлетені номери тих кандидатів, які вам найбільше подобаються.

Я б дозволив вказувати будь-яку кількість кандидатів зі списку обраної вами партії, тому що тоді люди дійсно дізнаються, хто із партійного списку користується довірою найбільшої частини прихильників партії. Потім, якщо певна партія виграє, наприклад, 7 місць із 20, то 7 кандидатів зі списку, чиї імена виборці цього району зазначали найчастіше, потрапляють до Верховної Ради.

Це дає вам систему, де, якщо люди в країні розрізняються за ідеологією, [у парламенті] будуть присутні представники лівих і правих партій з усіх регіонів. Я думаю, що було б непогано мати представників усіх партій з усієї країни. І система пропорційного представництва, яка є справді регіональною, має такий ефект. Система відкритих списків зменшує владу лідерів національних партій, а також надає цим лідерам справжній зворотній зв’язок зі своїми прихильниками, з людьми, які за них голосували. Це гарна динаміка – адже ми хочемо, щоб лідер партії просував тих партійних активістів, які дійсно можуть отримати голоси, а не тих, хто найкраще «полірує його взуття».

Чи є в Україні політики, які підтримують ваші ідеї?

Коротка відповідь: «Моїх знань недостатньо». Насправді я думаю, що в Адміністрації Президента забагато влади, і думаю, що проголосував би за того кандидата, який розумним чином збирається зменшити президентські повноваження.

У питаннях децентралізації найважливішими людьми є мери. Я хотів би, щоб політичні дебати включали обговорення кандидатами в президенти питання децентралізації та інших конституційних реформ, які вони вважають пріоритетними. Проте я також хотів би, щоб люди з органів місцевого самоврядування, думали про те, як зробити їхню роботу кориснішою для власних громад. І я сподіваюся, що ці питання будуть обговорюватись (в суспільстві – прим. ред).

В США ми зараз маємо проблеми з нашим президентом. Але я вважаю, що наша демократична система виживе, тому що дуже багато влади децентралізовано до рівня штатів, і президент насправді не контролює весь уряд. Я думаю, що це має дуже велике значення.