Роджер Майерсон: «Выборы президента — это лотерея»

Сфера исследований американского экономиста и профессора Чикагского университета Роджера Майерсона — теория игр. В 2007 году он получил премию Шведского центрального банка по экономическим наукам в честь Альфреда Нобеля. Майерсон применяет инструменты теории игр к политологии, исследуя распределение полномочий между центральными и местными органами управления. Весной 2019 года он побывал в Киеве по приглашению одной из украинских партий обсудить изменения в Конституцию и согласился дать интервью VoxUkraine и KSE .

Дуализм украинской власти (распределение исполнительных полномочий между президентом и премьер-министром — ред.) активно обсуждается в экспертной и политической среде (1, 2, 3). Например, в прошлом году по меньшей мере два кандидата на пост президента — Юлия Тимошенко и Сергей Тарута — заявляли о том, что в Украине необходима смена формы правления на парламентскую республику. Какая форма правления больше подходит украинским условиям?

Есть такой парадокс: исследователи, занимающиеся политическими системами, считают лучшей ту систему, с которой они меньше знакомы. Как американец, я хорошо знаком со всеми недостатками президентской системы, поэтому считаю, что парламентская форма правления лучше. Выборы президента — это лотерея, после которой вы вынуждены жить с этим человеком следующие 4-5 лет. Тогда как в парламентской системе к власти приходит партия, и лидер, который ведет себя странно или неподобающе, может быть заменен другим лидером.

Но, конечно, и смешанная система (в которой присутствуют и президент, и парламент — прим. ред) также может быть вполне дееспособной. Наилучшее решение — это премьер-министр, который руководит правительством, и президент, который отвечает за эффективности верховенства права, за то, чтобы чиновники не злоупотребляли властью, и за то, чтобы любое такое злоупотребление должным образом расследовалось и наказывалось. Но для того, чтобы это работало, президент не должен иметь возможность назначать людей в любые административные органы, кроме тех, которые связаны с расследованиями, защитой прав людей и судебной системой.

Насколько это реально, если в Украине Президент назначает, к примеру, глав местных администраций?

В том и проблема, что президент до сих пор контролирует местные администрации. Чтобы Администрация Президента стала органом, на который можно положиться в вопросах борьбы с коррупцией, она не должна отвечать за какие-либо назначения. Если Антикоррупционная прокуратура подчиняется АП, но при этом Президент назначает руководителей местных администраций, то у тем будет, мягко говоря, неудобно расследовать факты коррупции на местах. Поэтому велика вероятность, что они этого просто не будут делать, и прокуратура будет дееспособной лишь частично.

Рассчитывать на то, что государственные правоохоронные органы очистят местные органы, можно лишь в случае, если их руководителей не назначало политическое руководство страны.

Я считаю, что автономные органы на местах крайне важны для успешных демократий. Когда люди не доверяют своим национальным лидерам, демократия не работает надлежащим образом. Но если у вас есть автономные органы самоуправления с настоящей, полной властью, тогда местные политики, которые лучше делают свою работу, не только получат возможность переизбираться на выборах, но и станут хорошими кандидатами на высшие должности. А в стране, где, похоже, не так много людей хорошо выполняют свою работу на национальном уровне, это делает демократию более конкурентоспособной. Это то, что нужно Украине.

Как Вы оцениваете реформу децентрализации за последние годы

Думаю, что некоторые успехи были. Состоялась передача денег муниципалитетам – не областям или районам, а именно городам и селам. Когда все деньги поступали от Верховной Рады в рамках государственного бюджета, власть принадлежала Верховной Раде. Верховная Рада проголосовала за то, чтобы избавиться от части своих полномочий по микроменеджменту муниципальных бюджетов. Я считаю это успехом. Однако реформа не предусматривала уменьшения полномочий президента, лишь законодательные органы согласились отказаться от некоторых своих полномочий.

Есть несколько фундаментальных проблем, связанных с децентрализацией. Во-первых, Украина получила независимость, имея в своем составе много сёл, которые были слишком малы, чтобы стать административными центрами. А во-вторых, есть некоторые вещи, как, например, дороги, проходящие в сельской местности, которыми пользуются люди из разных сёл. Таким образом, все сёла должны собраться вместе, чтобы поддерживать эти дороги. Думаю, что районный уровень хорошо подошел бы для децентрализации некоторых местных обязанностей, особенно в сельской местности. Вместо этого, у нас состоялся процесс создания нового уровня громад. И, конечно, что этот процесс способствует переговорам и затягиваниям, а сёла все так же остаются слишком малыми.

Я бы сказал, что поправка, предложенная Администрацией Президента, не была шагом в правильном направлении (здесь Майерсон говорит о проекте поправок к Конституции Украины 2015 года, который так и не был принят — прим. ред.). Однако, как иностранный профессор, я могу только предлагать определенные вопросы к обсуждению. Куда лучшие специалисты, которые могут оценить недостатки и успехи реформы, это сами украинцы, которые уже работают в местных органах власти и которые знают, что имеют недостаточно полномочий, чтобы полноценно служить своим громадам. И я подозреваю, если бы журналисты их спросили — позволит ли вам предложенный закон о децентрализации лучше служить своим общинам? Их ответ был бы «нет». Если бы они ответили «да», я бы сказал, что ошибся. Я бы хотел, чтобы этот вопрос задавали журналисты, а украинские требовали на него ответа.

Что еще необходимо сделать в сфере децентрализации?

Я считаю, что все президентские полномочия, касающиеся местной власти, должны быть переданы кому-то другому. Есть два места, куда их можно передать. Некоторые местные учреждения, находящихся под наблюдением президентских назначенцев, должны находиться под наблюдением Кабинета Министров. Другие учреждения могут находиться под местной администрацией, а затем выборные областные или районные советы выберут человека, который будет их контролировать.

Кто-то должен решить, какие из тех разнообразных функций, что предоставляются правительственными учреждениями в регионах, следует считать частью национальной политики.

Например, местное учреждение, выдающее паспорта гражданам Украины, должно быть частью центрального правительства. Местное ведомство, курирующее дороги, которые в основном предназначены для местного использования, должно быть под местными органами власти.

Это довольно легко сказать, но кто-то должен для каждой дороги определить, подпадает ли она под ответственность правительства или местных органов власти. Это займёт некоторое время, чтобы пересмотреть все дороги и обозначить те, что подчиняются центральному правительству. Мне нравится пример дорог, потому что это физический объект, но это необходимо сделать с учетом всех их правительственных функций. Не так трудно решить, что является местным, а что — национальным, но всё должно быть решено должным образом, и кто-то должен составить список с такими «пометками».

Несёт ли децентрализация какие-то риски?

Я считаю, что первоочередная причина сепаратизма — чрезмерная централизация власти. Если страна централизована, у вас могут возникнуть части страны без местного лидера, заинтересованного в сохранении государства. Вот что позволило сепаратистам дестабилизировать Донецк и Луганск. Безусловно, децентрализация власти также может посеять в умах местных лидеров грандиозную идею стать независимой нацией. Если эта проблема действительно возникает, то решение к ней заключается в том, чтобы передать власть на более низкие уровни. Ни один глава района никогда не задумается о том, чтобы его маленький сельский район стал самостоятельным государством.

Что важнее – децентрализация или, например, судебная реформа?

Всё важно, хотя у меня есть веские причины полагать, что децентрализация важнее. Вы можете сделать всё возможное, чтобы навести порядок в органах судебной власти. Но, если ваши политики остаются коррупционерами, то судебная власть снова скатится в коррупцию. Поэтому я бы начал с децентрализации. Люди думают, что децентрализация — это хорошо, потому что она приближает правительство к людям, и это правда. Но, как специалист по теории игр, я считаю, что автономные демократический органы местного самоуправления также делают национальную политику более конкурентоспособной и, как следствие, повышают эффективность национальной демократической конкуренции и помогают нам создать более эффективное правительство.

Позвольте мне объяснить эту мысль, поскольку это действительно важно.

Несмотря на честные и открытые выборы, демократия может потерпеть поражение, если большинство избирателей решит, что все кандидаты — коррупционеры. Чтобы выборы работали, люди должны верить: если их нынешний лидер коррумпирован, то должен быть кто-то другой, честный.

Но как доказать, что вы, например, именно такой человек? Вы не можете сделать это только через громкие заявления (в теории, на практике же выходит несколько иначе, см. выборы в Украине — прим. ред). У людей нет причин верить пустым словам. Но если вы чиновник с реальной властью в местном органе самоуправления, у вас есть настоящая возможность доказать свою честность и неподкупность людям. И вы можете использовать свою власть, чтобы предоставлять действительно качественные публичные услуги.

Если под руководством мэра муниципалитет оказывает качественные публичные услуги, тогда появляется причина верить, что этот человек мог бы стать хорошим национальным лидером. Таким образом, децентрализация создает класс чиновников, которые имеют возможность продемонстрировать свои способности во внедрении лучших государственных услуг, и которые имеют мотивацию делать это, поскольку они ещё не достигли вершины власти.

Если же ы президент или премьер-министр, и у избирателей очень низкие ожидания в отношении вас, вы не захотите повышать их ожидания и не скажете «нет, мы можем сделать лучше». Наоборот, вы скажете: «то, что я даю вам — это лучшее, что вы можете получить на сегодня.

Что Вы думаете об украинской избирательной системе?

У каждой системы есть свои преимущества и недостатки. Я бы предположил, что самой распространённой формой избирательной системы является система пропорционального представительства, но не на национальной основе.

Вы можете разделить страну на районы, каждый из которых имеет одинаковое количество мест (в парламенте – прим. ред.). Это число является переменным. Допустим, есть бы 20 мест на район, и избиратели могут выбирать партию и отдельно кандидатов из списка. Я за то, чтобы указывать любое количество кандидатов из списка выбранной вами партии, потому что тогда люди действительно узнают, кто из партийного списка пользуется доверием избирателей. Затем, если определенная партия выигрывает, например, 7 мест из 20, то 7 кандидатов из списка, чьи имена избиратели этого района отмечали чаще всех, попадают в Верховную Раду.

Это даёт вам систему, при которой в парламенте присутствуют представители и левых, и правых партий из всех регионов (в случае, если ваше общество достаточно разношерстно по идеологиям). Я думаю, что было бы неплохо иметь представителей всех партий со всей страны. Система открытых списков уменьшает власть лидеров национальных партий, а также предоставляет этим лидерам настоящую обратную связь со своими сторонниками, с людьми, которые за них голосовали. Это хорошая динамика, ведь мы хотим, чтобы лидер партии продвигал тех партийных активистов, которые действительно могут получить голоса, а не тех, кто лучше «полирует его обувь» (c англ. «to shine the shoes of the party leader» — прим. ред).

Есть ли в Украине политики, которые поддерживают ваши идеи?

Короткий ответ: «Для ответа на этот вопрос у меня недостаточно информации. На самом деле я думаю, что у Администрации Президента слишком много власти и думаю, что проголосовал бы за того кандидата, который разумным образом собирается уменьшить президентские полномочия.

В вопросах децентрализации важнейшими людьми являются мэры. Я хотел бы, чтобы политические дебаты включали обсуждение кандидатами в президенты вопрос децентрализации и других конституционных реформ, которые они считают приоритетными. Однако я также хотел бы, чтобы люди из органов местного самоуправления думали о том, как сделать их работу более эффективной для собственных громад. И я надеюсь, что эти вопросы будут обсуждаться (в обществе – прим.ред.).

Мы сейчас имеем проблемы с нашим президентом (в США — прим. ред). Но я считаю, что наша демократическая система выживет, потому что очень много власти децентрализовано до уровня штатов, и президент на самом деле не контролирует всё правительство. Я думаю, что это имеет очень большое значение.