Розуміння реформи децентралізації влади в Україні

Реформа децентралізації в Україні, що розпочалася в 2014 році, оцінюється як успішна. Перші громади, які вирішили об’єднатись, ступали на «недосліджену територію», і не були впевнені, що реформу не скасують. Швидкий темп процесу об’єднання від самого початку свідчить про значний запит на трансформацію від нижчого рівня до вищого. Розглянувши перші дві когорти ОТГ, які утворилися в 2015-16 роках, ми виявили, що рівень заможності громад, а також попередній історичний досвід місцевого самоврядування в Австро-Угорській імперії та Польщі були особливо важливими рушіями першопрохідців на шляху до децентралізації.

Реформа децентралізації, яку ухвалили в Україні у 2014 році, вивела країну на шлях до активізації розвитку на місцях та більш здорової демократії. Вона також стала однією із найпопулярніших реформ в Україні на сьогодні та є однією з небагатьох успішних, за оцінками міжнародних партнерів України. До 2014 року в Україні налічувалось понад 11 тисяч малих та розпорошених громад. Ці громади мали звертатись до центральних органів влади в особі районних та обласних адміністрацій щоразу коли потребували ресурсів. Здебільшого на чолі адміністрацій стоять люди радянського типу мислення, які також значно відсторонені від повсякденних проблем громадян у громадах. За таких умов важко очікувати прозорого управління.

Реформа децентралізації дозволила громадам об’єднуватись до нового рівня самоврядування – об’єднаної територіальної громади (ОТГ). Громади, які вирішили створити ОТГ, обирали нову місцеву владу, отримували право самостійно приймати виконавчі рішення та отримати суттєву частку податків, сплачених на місцях. Це не тільки забезпечило те, що зібрані громадою доходи залишаються в громаді, але й дозволило набагато ефективніше надавати суспільні блага та послуги.

Однак для перших громад, які вирішили об’єднатися, було більше питань, ніж відповідей. На початку 2015 року ще не було попереднього досвіду, який би слугував орієнтиром для порівняння. Перші громади, які вирішили об’єднатися, не мали чіткого уявлення, чого чекати. Вони заходили на недосліджену територію, що вимагало переміщення стрімкою кривою досвіду. До того ж, було невідомо, чи вдасться впровадити цю реформу, чи її згодом скасують. Реформа децентралізації у розпал війни з Російською Федерацією – це історичний експеримент. Крім того, в районних адміністраціях та радах було чимало груп інтересів, які б зраділи провалу реформи.

Швидкість об’єднання в наступні роки перевершила всі очікування. У період з 2015 по 2019 рік понад 4000 громад об’єдналися у понад 1000 нових ОТГ, що охоплює близько 43,2% загальної території країни та 32,1% її загального населення. Це означає, що станом на кінець 2019 року в Україні понад 11 мільйонів людей проживали у самоврядних громадах. Українські та міжнародні експерти здивовані тим, наскільки швидко розвивався процес об’єднання. Однак, поки що ніхто системно не розглядав ключові фактори, що спонукали першопрохідців до об’єднання. Розуміння цих чинників має ключове значення, оскільки реформа децентралізації в Україні може стати важливим прикладом для інших країн. Зважаючи на це, ми детальніше дослідили початок процесу об’єднання.

Які основні фактори спонукають громади до формування ОТГ?

Для економістів гроші, як правило, є першим логічним поясненням будь-якого процесу, і швидке об’єднання громад не є винятком. Тому, ми розглянули вплив місцевих доходів на ймовірність об’єднання. До об’єднання заможні громади, на території яких було багато місцевих підприємств, спостерігали, як їхні платежі з податку на доходи фізичних осіб зникають у бюджетах районів. Однак після об’єднання, 60% ПДФО залишається в ОТГ. Об’єднання з метою “повернути гроші” видається розумною мотивацією для участі в реформі. Крім того, місцеві еліти могли передбачити, що місцевий бізнес буде охочіше дотримуватись зобов’язань зі сплати ПДФО, коли розумітиме, що ці платежі сприятимуть розвитку власної громади. Ці міркування допомогли нам сформулювати першу гіпотезу:

Чим заможніші громади, тим більше вони зацікавлені в об’єднанні.

Водночас, ми припускали, що на рішення громади об’єднатися може впливати попередній історичний досвід. Зокрема, Львівська, Чернівецька, Івано-Франківська, Тернопільська та Закарпатська області належали до Австро-Угорської імперії. Волинська та Рівненська області входили до складу Польщі. Ці сім областей мали документально підтверджений історичний досвід місцевого самоврядування та були включені до складу Радянського Союзу лише у 1944 році. 2015 року, коли почалася реформа, жителі похилого віку в цих областях ще пам’ятали про те, яким було життя в досоціалістичні часи, коли люди мали свою справу, а громади могли застосовувати місцеве самоврядування. Люди молодшого віку могли перейняти цей досвід від своїх старших родичів.

На відміну від попереднього досвіду місцевого самоврядування, решта частина України спочатку переживала царський, а пізніше і радянський централізм. Царська Росія принаймні дозволяла приватну власність та приватний бізнес, але мало що можна було вирішувати на місцях. З приходом більшовицького соціалізму все стало ще гірше. Центральна та Східна Україна зазнали травматичних історичних подій, таких як насильницька колективізація з кінця 1920-х років та Голодомор, що призвів до смерті мільйонів людей у селах України. Інакше кажучи, в Центральній та Східній Україні не було жодної колективної пам’яті про досвід місцевого самоврядування. Отже, були підстави очікувати, що ці регіони будуть менш охоче створювати власні органи місцевого самоврядування порівняно з тими частинами Західної України, де люди могли пам’ятати часи місцевого самоврядування. Виходячи з цих міркувань, ми сформулювали другу гіпотезу:

Області Західної України із різноманітним історичним минулим поводяться інакше, ніж решта України у своїй готовності до об’єднання.

Що ми з’ясували?

Ми розглянули дані про бюджетні надходження на душу населення у 2014 році у близько 7400 громадах та подивилися, які з цих громад об’єдналися до 2017 року. Виявилося, що:

1. Чим заможнішою є громада в перерахунку на душу населення, тим вища ймовірність об’єднання, в усіх регіонах.
2. Громади в областях, які колись входили до складу Польщі, об’єднуються охочіше, ніж на решті території України. Цікаво, що громади з областей, які раніше були частиною Австро-Угорської імперії, готові об’єднатися навіть більше, ніж колишні польські громади та решта країни.

Це дуже цікаві результати. Часовий проміжок, який ми вивчали, дозволяє побачити процес об’єднання до 2017 року враховуючи ситуацію з громадами у 2014 році.

Ми дізналися, що громади, які у 2014 збирали на 1% ПДФО на душу населення більше, мали на 0,27% вищу ймовірність об’єднатися до 2017 року. Ми також розділили громади на п’ять груп за рівнем податкових надходжень – від найбідніших до найбагатших. На відміну від найбіднішої групи, три найбагатших виявляються більш зацікавленими в об’єднанні. Отже, схоже, що дохід справді є важливим фактором. Як видно з графіку 1, розподіл доходів є досить неоднорідним серед громад. Наприклад, 75%-й процентиль за ПДФО приблизно на 717% багатший за медіанну громаду. Ми показали, що 25% найбагатших громад майже на 194% більше прагнуть до об’єднання, ніж медіанна громада.

Також ми дізналися, що історичні фактори впливають на рішення про об’єднання. Порівняно з рештою України колишні польські області майже на 2% більше готові до об’єднання, а колишні території Габсбургів – на 2,8%. Ці показники можуть здаватися невеликими, але слід врахувати, що в одній з п’яти областей, що була під владою Габсбургів (у Закарпатській), процес об’єднання був повністю заблокований після приходу до влади губернатора Москаля у 2015 році. Скоріше за все, це призвело до меншої частки об’єднаних громад у даних і вплинуло на всі емпіричні результати. Ми вважаємо, що без цього гальмування показник Західних областей був би набагато вищим. Однак, ми маємо наголосити на складності встановлення причинно-наслідкового зв’язку між історичним досвідом та нинішнім рішенням про об’єднання. Адже громадяни з цих семи областей більше подорожують до сусідніх європейських країн і на власні очі бачили більш незалежні форми місцевого самоврядування.

Яке значення мають ці результати для наступних етапів реформи децентралізації чи подібних реформ в інших країнах у майбутньому?

Наші результати підтверджують основне припущення економіки: грошові стимули можуть бути потужним стимулом для отримання незалежності від центральної влади та початку шляху до самоврядування. Право отримувати до бюджету 60% ПДФО спрацьовує незалежно від досвіду місцевого самоврядування. Цей висновок підтверджується на основі даних про загальні доходи місцевого бюджету на душу населення як альтернативний показник благополуччя. Якщо, наприклад, Російська Федерація колись захоче провести аналогічну реформу децентралізації з метою отримання більш незалежної та прозорої форми місцевого управління, політична верхівка може бути впевнена, що такі види грошових стимулів стануть потужним першочерговим поштовхом до цього.

Крім того, ми бачимо, що попередній історичний досвід місцевого самоврядування є додатковою мотивацією. Це спостереження може бути важливим для формулювання політики після хвилі першопрохідців. Це допоможе громадам, що вагаються, побачити та спробувати місцеве самоврядування на практиці. Було б корисно переконати місцеві еліти піти на добровільне об’єднання та створення нового органу місцевого самоврядування. У подальших дослідженнях не дивно було б виявити, що успішний досвід першопрохідців став важливим рушієм об’єднання.

Маємо зазначити, що будь-яка політика центральної влади, яка шкодить першопрохідцям на останніх етапах реформи, буде дуже згубною для продовження такої потужної трансформації пострадянської країни як Україна. Тому прикро, що в Перспективних планах про остаточне примусове об’єднання решти громад, прийнятих Кабінетом Міністрів 27 травня 2020, значна кількість перших ОТГ реорганізовані в дусі вертикального формування політики. Така політика поставить під загрозу всю ретельно побудовану довіру між органами місцевого самоврядування та центральною владою. 

Примітки