Петр Порошенко и его Закон: с какими законопроектами президент воюет, а какие поддерживает

За два года своей работы Президент внес в парламент 83 законопроекта и на 33 проекта, проголосованных Радой, наложил вето. Почти 9 из 10 поданных президентом законопроектов депутаты принимали, причем делали это очень быстро. И ни разу Рада даже не пыталась побороть президентское вето. VoxUkraine проанализировал, как и на что использует свою власть самый эффективный «законодатель» страны.

По скорости прохождения законопроектов и по доле принятых законопроектов глава государства является наиболееэффективным субъектом законодательной инициативи. Рассмотрим подробнее, какие законопроекты подавал в парламент Президент. Из представленных законопроектов 46 (55%) касались вопросов внутренней политики (из них два законопроекта содержали изменения в Конституцию — относительно децентрализации и судебной реформы), остальные законопроекты предусматривали ратификацию международных соглашений (рис. 1). Важно отметить, что во многих случаях Президент вносил в ВР законопроекты, разработанные другими государственными органами, однако четко выделить такие проекты у нас нет возможности.

На диаграмме представлены четыре группы законопроектов, инициированных президентом, по темам, к которым они относятся (наведите курсор на сектор, чтобы увидеть тему и количество законопроектов). Число в кругу — общее количество законопроектов в соответствующей группе.

Законопроекты, касающиеся внутренней политики в среднем рассматривались парламентом 60 дней, тогда как ратификации международных соглашений — 25 дней. Из последних было принято 35 из 36 поданных (97%), тогда как из законопроектов, касающихся внутренней политики, принято 36 (78%).

За последние два года Украина по инициативе президента присоединилась к 15 многосторонним соглашениям, большинство которых касались экономических вопросов и вопросов безопасности. Важнейшее из них, по нашей оценке, Соглашение о государственных закупках. Кроме того, Украина подписала ряд двусторонних соглашений с другими странами или с ЕС (здесь мы считаем ЕС одним политическим игроком). Среди этих соглашений важнейшими были присоединение к программе ЕС «Горизонт-2020″, а также получение Украиной макрофинансовой помощи ЕС на сумму 1,8 млрд евро. Наконец, был подписан ряд кредитных договоров с международными финансовыми институциями.

Среди «внутренних» законопроектов большая часть касалась безопасности или силовых органов (17), следующим приоритетом президента стала судебная реформа (9 законопроектов, в том числе один про изменения в Конституцию), на третьем месте — экономика (8). Законопроект, получивший наибольший балл Индекса реформ — это закон об ответственности связанных с банком лиц, который усилил ответственность собственников за банкротство банка (правда, пока мы не видим примеров успешного применения этого закона — ни один из банкиров, которых руководство НБУ публично обвинило в незаконных сделках, не привлечен к ответственности). Законы, которые внедряют открытые данные и усиливают независимость НБУ, также получили высокие баллы Индекса реформ (в процессе расчета Индекса реформ каждому закону, который может приводить к реформаторским изменениям, экспертный совет присваивает балл от -5 (максимально негативный, контрреформаторский закон) до +5 (позитивно меняет «правила игры»).

Рейтинг Индекса реформ Президента составил 36.3 [1]. Кстати, суммарный рейтинг законов, инициированных Кабинетом Министров Украины во времена Арсения Яценюка, почти втрое выше — 114.35. Среди депутатов самый высокий рейтинг у Олега Ляшко — 14.8 (табл. 1).

Рейтинг Индекса реформ по инициаторам законопроектов рассчитывается как сумма оценок Индекса реформ для законопроектов, поданных соответствующим субъектом, если эти законопроекты (1) были приняты и (2) оценивались экспертами Индекса реформ (то есть были реформами и касались одной из подотраслей индекса — «государственное управление и борьба с коррупцией», «государственные финансы и рынок труда», «монетарная политика и банковский сектор», «внешняя торговля и корпоративное управление» и «энергетика»).

Подробнее о законопроектах, поданных президентом, можно почитать здесь.

Законотворческую деятельность Президента Украины можно оценить как реформаторскую, поскольку, в среднем, 15 реформаторских законопроектов, инициированных Президентом, имеют оценку Индекса реформ +2.42, в то время как у КМУ она +2.08 (следует отметить, что эксперты Индекса реформ считают приемлемым темп реформ выше 2). Законопроекты Президента быстрее других становятся Законами, что говорит о значительном влиянии Петра Порошенко в парламенте. Даже без учета международных соглашений, которые обычно принимаются очень быстро, среднее время прохождения «президентского» законопроекта в парламенте вдвое меньше среднего времени прохождения законопроектов в целом (60 дней против 116).

Президент и его вето: с какими законами боролся Порошенко

За два года своего президентства Петр Порошенко наложил вето на 33 законопроекта, принятые Верховной Радой. Из-за того, что фактическое большинство не имеет 300 голосов, необходимых для преодоления вето, ни одной попытки вступить в конфронтацию с Банковой у парламента не было.  Однако 11 законопроектов были проголосованы с учетом замечаний президента и подписаны (еще один – проголосован и подан на подпись президенту), остальные были сняты с рассмотрения.

Порошенко накладывал Вето по трём основным формальным причинам:

• Законопроект нарушает существующие международные соглашения и обязательства Украины или не соответствует нормам Конституции и других законов (17 вето)
• Законопроект влияет на работу или организационную структуру силовых органов (МО, МВД) и оборонных предприятий (6 вето)
• Ограничения публичных расходов, часто из-за несоответствия законопроекта соглашению с МВФ (10 вето)

Иногда причины пересекаются (например, вето на закон, отменяющий повышение пенсионного возраста для женщин до 60 лет, влиял и на расходы, и на соглашение с МВФ), в таком случае VoxUkraine выбирал более важную категорию на текущий момент.

Стоит заметить, что когда вето аргументируется несоответствием текущему законодательству, то теоретически предложения президента могли бы касаться изменений в действующие законы, но на практике вносятся предложения изменений только к ветированным законопроектам.

Если разделить два года работы президента на кварталы или месяцы, то со временем наблюдается рост количества вето.

Насколько быстро президент накладывает вето? В среднем между подписанием закона главой ВРУ и вето президента проходит 19 дней, однако чаще всего (медианное значение) – достаточно 15 дней, что соответствует максимальному сроку, прописанному в Конституции [2].

В 12 случаях (36% вето) президент формально нарушил Конституцию, накладывая вето на 17-42 день после подписания главой ВРУ. Больше всего – 42 дня – понадобилось для ветирования закона О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины относительно финансирования профессионально-технического образования, меньше всего – всего 1 день – для закона О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно особенностей представления должностными лицами деклараций об имуществе, доходах, расходах и обязательствах финансового характера в 2016 году (последний был принят с предложениями Президента).

Интересно добавить, что несмотря на то, что главы ВРУ (Гройсман, Парубий) считаются «людьми президента» и поэтому теоретически могли бы оттягивать подписание закона и направление на подпись президенту, на самом деле корреляция между сроком от принятия законопроекта до направления президенту и сроком от направления законопроекта на подпись до ветирования является негативной, хотя и не очень значительной (-0,29), то есть, чем дольше председатель ВР подписывал законопроект, тем быстрее накладывал вето президент и наоборот. Альтернативное объяснение — председатель ВРУ не подписывал законопроекты, мгновенное вето на которые могло вызвать негативную реакцию части общества.  Так, дольше всего глава ВРУ не подписывал закон О реструктуризации обязательств по кредитам в иностранной валюте (160 дней), на который вето было наложено через 9 дней после получения закона президентом.

Чьи законопроекты чаще всего ветировал президент?

Чаще всего (8 раз) Президент ветировал законопроекты, инициированные его собственной фракцией (БПП). На втором месте — Кабмин (7 заветированных законопроектов по 155). Наименьшее количество вето — по 1 — имеют Самопомич и БЮТ.  Ни одного вето нет у оппозиционных партий, но качество их законов тут не при чём. У оппозиции практически нет шансов успешно проголосовать свои законопроекты (среди подписанных президентом 226 законов, инициированных депутатами в текущем созыве, только 7 инициированны оппозицией — фракцией Оппозиционный блок и группами «Воля народа» и «Партия» Возрождение «), поэтому у них нет ни одного вето. Если же мы взвесим количество вето на размер фракции, то лидером будет РПЛ, получившая 4 вето при составе фракции в 21 депутат.

Просмотрев отдельные количественные показатели, перейдем к качественным – насколько уместными и мотивированными были вето? Отметим, что законопроекты касались очень широкого круга тем, поэтому оптимально было бы иметь оценку профильных специалистов, однако из-за нехватки времени была сделана собственная субъективная оценка на основе обоснования и предложений, подготовленных президентом.

В целом, подавляющее большинство вето – 28 из 33 – мы оценили как позитивные, 5 – как противоречивые и ни одно из них – как ухудшающее ситуацию (полный список заветированных законопроектов с объяснениями можно увидеть здесь). Можно сказать, что по крайней мере на сегодня президент своими вето несколько сдерживает популизм парламента.

Положительная оценка вето неравномерно распределена между тремя вышеупомянутыми категориями: 3 противоречивых вето, то есть почти половина для этой категории, относятся к вопросам работы силового блока.

В сухом остатке:

• Существует тенденция к росту количества вето
• Чаще всего вето накладывается, так законопроект нарушает существующее законодательное поле
• В более трети случаев президент наложил вето после срока в 15 дней, который предусмотрен в Конституции
• Более 4/5 всех вето оценены нами как положительные, ни одного — как отрицательное
• Наиболее неоднозначны вето по работе силового блока.

Примечания