Два года спустя, или Как обстоят дела с антикоррупционной борьбой на самом деле 

В 2014 году в Украине состоялась Революция достоинства, одной из целей которой было преодоление коррупции. Спустя три года борьба с коррупцией остается  для гражданского общества приоритетом №1. Очень много внимания «вопросам коррупции» уделяют СМИ, политики, активисты — из этого информационного потока трудно вычленить суть, понять, что на самом деле сделано, а что нет. Антон Марчук и Оксана Нестеренко из «Антикоррупционного штаба» и ACREC проделали колосальную работу и разложили по полочкам  выполнение Антикоррупционной стратегии.  Где находится страна: объективный взгляд. 

Хотите, чтобы следующий парламент был лучше? Поддержите проект VoxUkraine «Коэффициент полезности депутатов»

В октябре 2014 года Верховная Рада утвердила Антикорупционную стратегию на 2014-2017 года, которая определяет основы государственной антикоррупционной политики, ключевые проблемы, цели и задания. Именно этот документ, как отметил тогдашний премьер-министр Яценюк, “является базовым документом о том, как объявить и выиграть войну по борьбе с коррупцией”.

Планы

Поскольку стратегия имела довольно обобщенный и базовый характер, также была утверждена  Государственная  программа по ее  реализации. И стратегия, и программа разделены на блоки:

1) формирование и реализация государственной антикоррупционной политики;

2) предотвращение коррупции в представительских органах власти;

3) создание добропорядочной публичной службы;

4) предотвращение коррупции в деятельности органов исполнительной власти;

5) предотвращение коррупции в сфере государственных закупок;

6) предотвращение коррупции в судебной системе и органах уголовной юстиции;

7) предотвращение коррупции в частном секторе;

8) доступ к информации;

9) наказание за коррупцию;

10) формирование негативного отношения к коррупции.

Каждый из разделов содержит описанные проблемы, цели и мероприятия для их достижения, а Государственная программа детализирует задачи, ответственные учреждения, сроки и критерии их выполнения.

Что удалось за два года

Уже прошло больше двух лет с момента начала реализации государственной антикоррупционной политики, поэтому можно делать определенные выводы относительно того, как государственные органы справились с выполнением поставленных задач. «Антикоррупционный штаб» и ACREC проанализировали выполнение Антикоррупционной стратегии, определили основные достижения и актуальные проблемы. В общем, анализ выполнения Государственной программы оставляет неоднозначное впечатление, поскольку можно выделить как положительные сдвиги, так и серьезные недостатки. Исследование охватывает широкий круг вопросов, не ограничивая внимание только новыми антикоррупционными институтами, предоставляя оценку реализации государственной антикоррупционной политики по всем направлениям.

Наиболее существенным положительным моментом и достижением является качественно иной уровень подготовленной стратегии и имплементационной программы, в которых, в отличие от предыдущих, были определены ответственные учреждения, сроки, индикаторы выполнения, указано ожидаемые результаты. Это значительно облегчает проведение оценки реализации государственной антикоррупционной политики и создает возможности для надлежащего общественного контроля.

В отличие от других подобных документов, реализация мероприятий Антикоррупционной стратегии является более успешной, чем предыдущих.

• Во-первых, усовершенствовано институциональную структуру реализации государственной антикоррупционной политики (создано НАПК, которое наделено соответствующими полномочиями).
• Во-вторых, в настоящее время наблюдалось существенное общественное давление и международное внимание к антикоррупционным мероприятиям в Украине, что способствовало более качественной и полноценной их реализации.

ЕС в помощь

Наиболее успешной является реализация тех мер, которые совпадают с мерами Плана действий по либерализации визового режима с Европейским Союзом, а также с мерами, которые были предусмотрены меморандумами с Международным валютным фондом. В частности, это совершенствование законодательства по финансированию политических партий; совершенствование механизмов ареста и конфискации незаконно приобретенных активов; введение финансового контроля за должностными лицами; создание новых институций, направленных на выполнение правоохранительных функций (НАБУ), предотвращение коррупции (НАПК), розыск и выявление активов, полученных преступным путем (ARO/AMO).

Введено значительное количество законодательных изменений, которые получили положительные оценки от международных экспертов. Например, положительную оценку экспертов Совета Европы получил внедренный механизм финансового контроля, также положительные выводы давались внедрению государственного финансирования партий и их подотчетности, осуществлению судебной реформы, которая должна ввести действенные антикоррупционные механизмы в судебной системе и др.

Коррупция как преступление

Существенный прогресс заметен в блоке «Наказание за коррупцию». Новые правоохранительные органы (НАБУ, САП) являются более подотчетными обществу, а также демонстрируют лучшие результаты по количеству дел, направленных в суд, если их сравнивать с предыдущими достижениями правоохранительных органов (ГПУ, СБУ) в части противодействия «высокой» коррупции. Однако и новые институты требуют дальнейшего институционального усиления, получения дополнительного профессионального опыта и постоянного повышения квалификации сотрудников. Усовершенствовано законодательство о конфискации и аресте имущества, управления им. Сейчас должен состояться скорейший запуск нового Национального агентства по вопросам розыска, выявления и управления активами, полученными коррупционным или иным преступным путем.

Что не работает

Однако, несмотря на наличие положительных моментов и достижений, до сих пор остаются и серьезные проблемы, которые не позволяют достичь более существенного прогресса в реализации государственной антикоррупционной политики, а следовательно — и в борьбе с коррупцией в целом. Например, неотвратимость наказания за коррупцию сложно обеспечить из-за случаев саботажа со стороны судей по рассмотрению производств НАБУ.

Важный вопрос, требующий внимания, отсутствие периодического пересмотра Государственной программы, из-за чего не производится корректировка сроков выполнения или ответственных учреждений, не осуществляется обновление программы в связи с появлением новых неотложных мер. Например, задача создания Национального агентства по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными от коррупционных или иных преступлений, что предусмотрено и Антикоррупционной стратегией, не содержит перечня всех необходимых мер для его запуска, не позволяет полноценно оценить, осуществляют ли государственные институты все необходимые шаги. Отсутствие предусмотренного ежегодного информирования о состоянии выполнения Государственной программы и Антикоррупционной стратегии не обеспечивает надлежащей подотчетности и существенно усложняет процесс общественного контроля за выполнением. 

Политики есть, воля есть, а политической воли нет

Авторы исследования считают, что реализация государственной антикоррупционной политики в 2015-2016 годах показала отсутствие подлинной воли политической элиты к противодействию коррупции в государстве. Свое выражение это нашло в отсутствии проактивного подхода большинства органов власти в реализации антикоррупционных мер. Кроме того, наблюдаются неоднократные попытки представителей политической элиты и органов власти сорвать имплементацию важных антикоррупционных механизмов (как, например, электронное декларирование). Даже в случае принятия качественных законодательных изменений все равно происходит их ненадлежащая имплементация (например, противоречивость заявления Высшего совета правосудия и идеи законодателя в конституционных изменениях о предоставлении согласия на арест судьи после совершения тяжкого преступления). До сих пор существуют обоснованные сомнения в намерениях политической элиты обеспечивать независимое функционирование правоохранительных и превентивных антикоррупционных органов. Таким образом, существующие декларации  политических деятелей преимущественно остаются лишь намерениями и не соответствуют их практическим действиям.

Что дальше?

Возможно самой существенной проблемой в реализации государственной антикоррупционной политики стал вопрос позднего запуска Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, которое должно стать ключевым исполнителем. Из-за сложности процесса конкурсного отбора руководства НАПК, полноценный запуск этой институции состоялся почти через год (!) после первоначального запланированного срока. Из-за этого пришлось смещать сроки выполнения задач и реализовать их гораздо быстрее, поэтому НАПК не успевает выполнить все запланированное. Кроме того, НАПК сталкивается с серьезной и аргументированной критикой со стороны гражданского общества относительно неэффективного осуществления своих полномочий. 

Ввиду отсутствия механизмов увольнения членов НАПК за  неэффективность, необходимы скорейшие разработка и внедрение механизма периодической оценки эффективности деятельности Агентства по каждому из пяти ключевых направлений его деятельности, а также стоит рассмотреть возможность увольнения члена НАПК в случае отрицательного вывода о эффективности работы по его направлению. Существенной проблемой остается затягивание времени и нарушения определенных сроков при реализации антикоррупционных мер другими государственными учреждениями.

Еще одной существенной проблемой является недостаточное качество законодательных изменений и пробелы, которые остаются. В качестве примера можно привести ситуацию с государственным финансированием политических партий: законодательство предусматривает возможность получать бюджетные средства на осуществление уставной деятельности партии, однако, не определяет термин «уставная деятельность», что создает правовую неопределенность и дополнительные коррупционные риски.

Практическая реализация законодательства также остается недостаточно качественной. Например, предусмотренное законодательством осуществление финансового контроля должностных лиц, несмотря на действительно прогрессивные нормы, остается неэффективным из-за отсутствия надлежащей ІТ-инфраструктуры для автоматизированной проверки деклараций, а осуществление проверки в «ручном режиме» носит характер избирательности и ставит под сомнение качество выполнения.

Остается актуальным и вопрос выделения надлежащих финансовых и материально-технических ресурсов органам власти для выполнения ими полномочий в сфере государственной антикоррупционной политики.

В итоге

Таким образом, реализация антикоррупционной стратегии в 2015-2016 годах не позволила достичь поставленных целей в каждом из блоков, однако, есть существенный прогресс в реализации отдельных направлений государственной антикоррупционной политики. Значительными препятствиями для полноценного выполнения Антикоррупционной стратегии и Государственной программы, по мнению автора, остается недостаточное бюджетное финансирование; недостаточный уровень профессиональной подготовки и квалификации в сфере противодействия коррупции в госслужащих, отвечающих за выполнение отдельных заданий; недостаток политической воли к эффективной деятельности антикоррупционных институций и механизмов.

Эта статья является достаточно обобщенным описанием на основе полноценного исследования, с которым можно ознакомиться по ссылке.

В этом году будет происходить разработка новой антикоррупционной стратегии, которая определит новые приоритеты государства в противодействии и предотвращении коррупции. Автор надеется, что процесс формирования и реализации государственной антикоррупционной политики будет происходить на высоком уровне, а для этого будут учтены все достижения и выявлены проблемы.

Примечания: