Рейтинг всего? О целесообразности рейтингов трудового законодательства и их влиянии на реформы

Мы живем в эпоху рейтингов. Однако, комплексные показатели, на основе которых рассчитываются международные рейтинги, могут приводить к слишком простым и даже ошибочным выводам, если они некачественно сконструированы или неправильно интерпретированы. Более того, далеко не все можно и уместно сравнивать на основе рейтингов, и трудовое право — яркий тому пример. Данная статья показывает, почему следует во что бы то ни стало избегать обоснования реформ трудового права необходимостью улучшения позиции Украины в агрегатных рейтингах. Вместо этого, реформы трудового права следует проводить с учетом реальных потребностей Украины.

Рейтинги процветают. Мы живем в золотую пору рейтингов. Они существуют буквально в каждой сфере и варьируют от «лайков» знаменитостей на Facebook, любимых видео и фото на Youtube или Instagram, гостиниц на Tripadvisor, до серьезных рейтингов развития демократии, свободы, уровня коррупции или качества институтов, созданных на основе всеобъемлющих комплексных показателей, измеряющих эти явления. Эти «солидные» рейтинги и комплексные показатели рассчитываются всемирно известными организациями и аналитическими центрами с давней репутацией. Для некоторых из них создание рейтингов даже стало основным родом деятельности. Уж они-то знают, что делают, не так ли?

В моей недавней статье я проанализировала качество ряда достаточно известных комплексных показателей в области трудового законодательства, рассчитанных Fraser Institute, Всемирным экономическим форумом, и IMD, и показала, что они они содержат ряд существенных методологических недостатков. Эти недостатки включают произвольный выбор компонентов, использование спорных опросных методов, банальное агрегирование де юре и де факто показателей, и частые методологические изменения. Я попыталась объяснить, что вследствие этих недостатков теряют смысл сравнения значений комплексных показателей и основанных на них рейтингов во времени. Более того, даже если работать с данными за один и тот же год, разные комплексные показатели предоставляют разные оценки трудового законодательства. На самом деле, если они некачественно построены или неправильно интерпретированы, комплексные показатели и рейтинги могут приводить к слишком простым — или даже ошибочным — выводам. Это означает, что рекомендации относительно реформ зависят — и могут быть манипулировать — от выбора показателя, на основе которого эти рекомендации будут предоставлены.

Но проблемы рейтингов не ограничиваются методологическими недостатками. В конце концов, их можно исправить. Вопрос в следующем: все ли можно отобразить в рейтингах? Насколько уместно создавать рейтинги трудового законодательства? Можем ли мы сказать, что, если трудовое законодательство Украины занимает «плохое» место, нужно сразу же проводить реформы? Этот вопрос особенно важен ввиду того, что Украина разрабатывает новый проект трудовой реформы, одной из целей которой является улучшение рейтинга страны согласно международным показателям.

Прежде чем продолжить, давайте договоримся вот о чем. Если мы зададим вопрос репрезентативной выборке граждан в нескольких странах: «Сколько взяток Вы дали в этом году государственным служащим?», а потом рассчитаем средние значения для каждой страны, и выстоим их в ряд от наименьшего до наибольшего, то мы на самом деле получим полезный и достоверный рейтинг стран от наилучшего к наихудшего по распространенности взяточничества. Согласны? Благодаря такому рейтингу появится четкая цель для действий. Но можно ли сделать что-то похожее с трудовым законодательством?

Оказывается, что создавать рейтинги даже по самым простым базовым показателям трудового законодательства намного более сложно, а поpой просто неуместно.

Возьмем, к примеру, выходное пособие при увольнении — сумму, которую работодатель должен заплатить работнику, увольняя его. Можем ли мы сказать, что чем выше платеж, тем лучше, или наоборот? Ответ зависит от многих факторов. Зависит от того, для кого лучше: для работника, работодателя или общества в целом? Ответ также зависит от других законодательных положений: если в стране существуют пособия по безработице и они достаточно высоки, тогда, возможно, нормальным является установить небольшой размер выходного пособия. Но если помощь по безработице отсутствует, тогда более высокие выплаты при увольнении могут быть более предпочтительны. В то же время, если комплексные показатели по стране отражают лишь стоимость выходного пособия для работодателей, и не принимают во внимание прочие существующие институции, они крайне однобоко отражают ситуацию с регулированием рынка труда.

Если ставить вопрос более широко, то роль таких инструментов как выходное пособие состоит не только в защите работников на случай увольнения, но и в нивелировании разницы в переговорных позициях, которая существует между работником и работодателем в трудовых отношениях. Таким образом, невозможно говорить, что они являются исключительно расходами для работодателя (и строить рейтинг страны на основе этих расходов), не признавая их полезность для работников, а также — в некоторой степени, хотя может и неожиданно — для самих работодателей. На самом деле, недавние исследования показывают, что работодатели в долгосрочной перспективе также остаются в выиграше, когда законы поощряют более длительные трудовые отношения между работодателем и работниками. Такие законы помогают снизить транзакционные расходы, связанные с частой сменой работников, стимулируют инвестиции в повышение квалификации работников, ведут к ноу-хау и творческому подходу к работе работников внутри фирмы — и таким образом улучшают производительность и результаты фирмы.

Поэтому, конечно, можно выстроить в ряд страны от мала до велика по величине выходного пособия, но более высокую позицию в таком ряду нельзя рассматривать как лучшую или худшую для страны. Другими словами, такой ряд нельзя назвать рейтингом. Является ли более высокое выходное пособие хорошим или плохим фактором, и для кого — вопрос эмпирический, ответ на который следует получать путем опытов и исследований, учитывая другие важные факторы, а не просто строя страны согласно величине выплат. Точно также, «лучшей» позицией страны может стать позиция со средним размером выходного пособия, по сравнению со слишким высоким, или отсутствующим пособием вообще.

Данные размышления — не просто абстрактное философское упражнение. На самом деле, они очень ярко применились на практике по отношению к Employing Workers Indicators, рассчитываемыми в свое время Всемирным банком, и входящими в состав комплексных показателей от Fraser, WEF, IMD и Heritage Foundation (как показано в нашей недавней статье, написаной с Сандрин Каз). Изначально, когда Всемирный банк начал публиковать показатели Doing Business, он включал некоторые аспекты трудового законодательства в общие рейтинги стран. Эти аспекты были агрегированы в Employing Workers Index (EWI), который также использовался для создания отдельного рейтинга стран по легкости найма и увольнения работников.

На основе показателей EWI, Всемирный банк в своем отчете Doing Business за 2006 год аплодировал реформе трудового права, осуществленной в том же году в Грузии. Он отметил грузинскую реформу как «наиболее далекоидущую реформу трудового законодательства», назвав Грузию «отличником», и похвалив реформы за «помощь работникам в нахождении лучшей работы» (Всемирный банк, 2006). На самом же деле, реформа вызвала резкий протест как грузинского общества, так и международной общественности, в т. ч. Международной организации труда и Европейского союза, поскольку ее принятие было осуществлено без трехстороннего общественного диалога. Новый Трудовой кодекс противоречил ратифицированным страной конвенциям Международной организации труда и упразднил большинство норм в сфере защиты работников. Последующие годы были ознаменованы тесным сотрудничеством между Международной организацией труда, правительством Грузии и представителями общества. В результате, в 2013 году Грузия существенно изменила свой Трудовой кодекс, вновь введя отмененные положения, освещающие причины и процедуры при увольнении, и приведя кодекс в соответствие со стандартами Международной организации труда.

Что же касается показателей EWI Всемирного банка, они получили очень жесткую критику со стороны ученых, гражданского общества и других международных организаций (см. особенно Berg and Cazes, 2008). Критика отметила однобокость EWI: показатель измерял гибкость правил трудоустройства, но обходил стороной такие ключевые составляющие политики в сфере труда, как защита работников, и рассматривал трудовое законодательство лишь как источник расходов, не учитывая его общественной ценности. Показатель игнорировал характеристики устройства института трудового права, а также такие вопросы, как число работников, в самом деле покрытых законодательством, насколько работники и работодатели его придерживаются, и насколько эффективными являются механизмы его выполнения. Наиболее важным является то, что EWI не позволял отличить страны, которые сделали выбор обеспечивать низкий уровень формальной защиты в случае увольнения, при этом предоставляя другие формы и механизмы защиты, от стран с недостаточным и неадекватным трудовым законодательством.

Например, США заняли «самое лучшее» место в рейтинге потому, что индикаторы показали, что в стране практически отсутствуют законы об увольнении, и, соответственно, присвоили нулевое значение затратам на увольнение работников. Однако, индикаторы не приняли во внимание существование системы законов об анти-дискриминации, а также эффективного функционирования американских судов, благодаря которым иски о незаконных увольнениях могут стоить бешенных средств работодателям. Подобная система уникальна; она либо отсутствует, лидо не достаточно развита в других странах, включая Украину. Все прочие страны избрали путь защиты работников иными путями, путями прописаных законов об увольнении — и именно эти пути отображены в индексах. Это означает, что если все эти страны начнут либерализацию уровня защиты работников с целью достичь уровней в США, основываясь только на индексах, но при этом не примут анти-дискриминационных законов и не улучшат системы трудовых судов и трибуналов, они лишат себя защиты вообще — то есть, создадут ситуацию, обратную той, что в США.

Критика была настолько значительной, что Всемирный банк был вынужден подвергнуть EWI разного рода независимым оценкам в 2008, 2011, и 2013 году (Всемирный банк, 2013). Эти оценки признали, что проблемой EWI «является то, что показатель рассматривает лишь потери, связанные с регулированием рынка труда, не обращая внимания на его преимущества». Они также согласились с последующими выводами самого банка о том, что «необходимо предпринимать всесторонний подход к формулировке советов относительно политики на рынке труда». Как результат, Всемирный банк решил прекратить использование данных EWI при расчете агрегатного показателя Ease of Doing Business, упразднил рейтинг EWI и запретил его использование при формулировке советов для экономической политики. Всемирный банк также порекомендовал своим сотрудникам «не использовать советы на основе EWI в Стратегиях помощи странам/Стратегиях партнерства со странами, экономической и секторной работе, меморандуме Doing Business, аналитических заметках о государственной политике, в прочих стратегиях, или аналитической работе». Он также обязал своих работников не «использовать EWI как целевой показатель, как показатель для мониторинга эффективности при разработке политики развития, инвестиций, и займов в рамках технической помощи, даже если документы соответствующих проектов содержат ссылку на EWI» (Всемирный банк, 2009).

Несмотря на это, широкая осведомленность об этих дискуссиях и принятых изменениях до сих пор отсутствует. Выпуски EWI от Всемирного банка уже не являются частью Doing Business, но данные все еще собираются. И этими данными пользуются другие организации, так что EWI до сих пор систематически включается в Индекс экономической свободы от Fraser Institute, Индекс мировой конкурентоспособности от IMD, Индекс глобальной конкурентоспособности от Всемирного экономического форума и Индекс экономической свободы от Heritage Foundation. Их используют для построения агрегатных индексов и рейтингов стран, таким образом игнорируя важные рекомендации и решения самого Всемирного банка и продолжая неправильное использование данных. Так должна ли Украина попасть в ту же ловушку, что и Грузия? Или лучше проводить те реформы, в которых Украина действительно нуждается, независимо от того, какую позицию в сомнительных рейтингах она займет?

Ссылки