Рейтинг усього? Про доцільність рейтингів трудового законодавства і їх вплив на реформи

Ми живемо в епоху рейтингів. Однак, комплексні показники, на основі яких розраховуються міжнародні рейтинги, можуть призводити до занадто простих і навіть хибних висновків, якщо вони неякісно сконструйовані або неправильно інтерпретовані. Більш того, далеко не все можна і доречно порівнювати на основі рейтингів, і трудове право – яскравий тому приклад. Дана стаття показує, чому слід уникати обґрунтування реформ трудового права необхідністю поліпшення позиції України в агрегатних рейтингах. Замість цього, реформи трудового права варто проводити з урахуванням реальних потреб України.

Рейтинги процвітають. Ми живемо в золоту пору рейтингів. Вони існують буквально у кожній сфері і вар’юються від кількості «лайків» знаменитостей на Facebook, улюблених фото та відео на Youtube чи Instagram, готелей на Tripadvisor до серйозних рейтингів розвитку демократії, свободи, рівня корупції або якості інститутів, створених на основі всеохоплюючих комплексних показників, що вимірюють ці явища. Ці “солідні” рейтинги та комплексні показники розраховуються всесвітньо відомими організаціями та аналітичними центрами з давньою репутацію. Для деяких із них створення рейтингів навіть стало основним видом діяльності. Ось вони точно знають, що роблять, чи не так?

У моїй нещодавній статті я проаналізувала якість ряду досить відомих комплексних показників в області трудового законодавства, розрахованих Fraser Institute, Всесвітнім економічним форумом і IMD, та показала, що вони містять ряд суттєвих методологічних недоліків. До цих недоліків належать довільний вибір компонентів, використання сумнівних опитувальних методів, банальне агрегування де юре і де факто показників та численні методологічні зміни. Я намагалася пояснити, що внаслідок цих недоліків втрачають сенс порівняння в часі значень комплексних показників та заснованих на них рейтингів. Більше того, навіть якщо працювати із даними за один і той же рік, різні комплексні показники надають різні оцінки трудового законодавства. Насправді, якщо вони неякісно побудовані або неправильно трактовані, комплексні показники та рейтинги можуть призводити до надто простих – або навіть хибних – висновків. Це означає, що рекомендації щодо реформ залежать – і можуть стати предметом маніпуляцій – від вибору показника, на основі якого ці рекомендації будуть надані.

Але проблеми рейтингів не обмежуються методологічними недоліками. Врешті-решт, їх можна виправити. Питання у наступному: чи все можна охопити рейтингами? Наскільки доречно створювати рейтинги трудового законодавства? Чи можемо ми сказати, що, якщо трудове законодавство України займає “погане” місце, необхідно одразу проводити реформи? Це питання особливо важливе з огляду на те, що Україна готує новий проект трудової реформи, однією із цілей якої є покращення рейтингу країни за міжнародними показниками.

Перед тим як продовжувати, давайте домовимось ось про що. Якщо ми поставимо питання репрезентативній вибірці громадян в декількох країнах запитання : “Скільки хабарів Ви дали цього року державним службовцям?”, а потім розрахуємо середні значення для кожної країни і поставимо їх у ряд від найменшого до найбільшого, ми отримаємо корисний та достовірний рейтинг країн від найкращої до найгіршої за розповсюдженістю хабарництва. Згідні? Завдяки такому рейтингу з’явиться чітка ціль для дій. Але чи можна зробити щось подібне з трудовим законодавством?

Виявляється, що створювати рейтинги навіть за найпростішими базовими показниками трудового законодавства набагато більш складно, а інколи просто недоречно.

Розглянемо, наприклад, вихідну допомогу при звільненні – сумму, яку роботодавець має заплатити працівнику, звільняючи його. Чи ми можемо сказати, що чим вищий розмір платежу, тим краще, або навпаки? Відповідь залежить від багатьох чинників. Залежить від того, для кого краще: для працівника, працедавця чи суспільства загалом? Відповідь також залежить від інших законодавчих положень: якщо а країні існує допомога по безробіттю і вона є достатньо високою, тоді, можливо, нормальним є встановити низький розмір вихідної допомоги. Але якщо допомога по безробіттю відсутня, тоді краще передбачити значну вихідну допомогу. В той же час, якщо комплексні показники по країні відображають лише вартість вихідної допомоги для роботодавця, і не беруть до уваги інші існуючі інституції, вони вкрай однобічно відображають ситуацію з регулюванням ринку праці.

Якщо ставити питання більш широко, то роль таких інструментів як вихідна допомога – це не тільки захист працівників на випадок звільнення, але й нівелювання різниці у переговорних позиціях, яка існує між працівником та роботодавцем у трудових відносинах. Таким чином, неможливо говорити, що вони є виключно витратами для роботодавця (і будувати рейтинг країн на основі витрат), не визнаючи їхньої корисності для працівників, а також – в деякій мірі, хоча і неочікувано – для самих роботодавців. Справді, нещодавні дослідження показують, що роботодавці в довготривалій перспективі також залишаються у виграші, коли закони заохочують більш тривалі стосунки між роботодавцем та працівниками. Такі закони допомагають знизити трансакційні витрати, пов’язані із частим наймом працівників, стимулюють інвестиції в підвищення кваліфікації працівників, ведуть до ноу-хау та творчому підходу до роботи всередині фірми – і таким чином покращують продуктивність та результати фірми.

Тому, звичайно, можна поставити в ряд країни за величиною виплат при звільненні, але вищу позицію в такому переліку не можна розглядати як кращу чи гіршу для країни. Іншими словами, такий перелік не можна назвати рейтингом. Чи є більш висока вихідна допомога хорошим чи поганим фактором, і для кого – емпіричне запитання, відповідь на яке слід отримувати шляхом досліджень, враховуючи інші важливі чинники, а не просто рангуючи країни за величиною виплат. І навпаки, “кращою” позицією країни може стати позиція з середнім розміром вихідної допомоги, порівняно з надто високими виплати чи взагалі відсутністю такої допомоги.

Такі роздуми – не просто абстрактна філософська вправа. Насправді, вони дуже яскраво використовувалися на практиці по відношенню до Employing Workers Indicators, які у свій час розраховувалися Світовим банком, і входили у склад комплексних показників від Fraser, WEF, IMD та Heritage Foundation (як показано у нашій нещодавній статті, написаній у співавторстві з Сандрін Каз). Спочатку, коли Світовий банк почав публікувати показники Doing Business, він включав деякі аспекти трудового законодавства в загальні рейтинги країн. Ці аспекти були агреговані в Employing Workers Index (EWI), який також використовувався для створення рейтингу країн за легкістю найму та звільненню працівників.

Використавши показники EWI, Світовий банк у своєму звіті Doing Business за 2006 рік аплодував реформі трудових відносин, що була здійснена того ж року у Грузії. Він відзначив грузинську реформу як “найбільш далекосяжну реформу трудового законодавства”, назвавши Грузію “відмінником” та похваливши реформи за “допомогу працівникам у знаходженні кращої роботи” (Світовий банк, 2006). В той же час реформа викликала різкий протест як грузинського суспільства, так і міжнародної громадськості, в т. ч. Міжнародної організації праці та Європейського союзу, оскільки її проведення було здійснене без трьохстороннього суспільного діалогу. Новий Трудовий кодекс суперечив ратифікованим країною конвенціям Міжнародної організації праці та скасував більшість положень країни у сфері захисту працівників. У наступні роки тривала тісна співпраця між Міжнародною організацією праці та урядом Грузії і представниками суспільства. Як наслідок, у 2013 році Грузія суттєво змінила свій Трудовий кодекс, повернувши скасовані положення, що визначають причини та процедури при звільненні з роботи, та привівши кодекс у відповідність до стандартів Міжнародної організації праці.

Що стосується показників EWI від Світового банку, вони отримали дуже жорстку критику з боку науковців, громадянського суспільства та інших міжнародних організацій (див. особливо Berg and Cazes, 2008). Критики зауважили однобокість EWI: індекс вимірював гнучкість правил працевлаштування, але оминав такі ключові складові політики в сфері праці, як захист працівників, і розглядав трудове законодавство лише як джерело витрат, не враховуючи його суспільної цінності. Показник ігнорував характеристики побудови інституту трудового права, а також такі питання, як число працівників, які насправді підпадають під дію положень законодавства, наскільки працівники та працедавці їх дотримуються і наскільки ефективними є механізми їхнього виконання. Найбільш важливим є те, що EWI не розрізняв між собою ті економіки, які вирішили забезпечувати низький рівень формального захисту і передбачають інші форми та механізми захисту, і економіки, що мають недостатнє і неадекватне трудове законодавство.

Наприклад, США зайняли “найкраще” місце в рейтингу тому, що індикатори показали, що в країні практично відсутні закони про звільнення, і, відповідно, поставили нульове значення витрат на звільнення працівників. Однак, індикатори не взяли до уваги існування системи законів про анти-дискримінацію, а також ефективне функціонування американських судів, завдяки яким позови про незаконні звільнення можуть коштувати скажених коштів роботодавцям. Подібна система унікальна; вона або відсутня, або недостатньо розвинена в інших країнах, включаючи Україну. Всі країни обрали шлях захисту працівників іншими шляхами, шляхами прописаних законів про звільнення – і саме ці шляхи відображені в індексах. Це означає, що якщо всі ці країни почнуть лібералізацію рівня захисту працівників з метою досягти рівня США, ґрунтуючись лише на індексах, але при цьому не приймуть анти-дискримінаційні законів і не поліпшать систему трудових судів та трибуналів, вони позбавлять себе захисту взагалі – тобто, створять ситуацію, зворотну тій, що існує в США.

Критика була настільки значною, що Світовий банк був змушений піддати EWІ різного роду незалежним оцінкам у 2008, 2011 та 2013 роках (Світовий банк, 2013). Ці оцінки визнали, що проблемою EWI “є те, що показник вимірює лише втрати, пов’язані із регулюванням ринку праці, не беручи до уваги його переваги”. Вони також погодились з висновками самого банку про те, що “необхідно використовувати всебічний підхід до формулювання порад щодо політики на ринку праці”. Як наслідок, Світовий банк вирішив припинити використання даних EWI при розрахунках агрегатного показника Ease of Doing Business, скасував рейтинг EWI та заборонив його використання при формулюванні порад для економічної політики. Світовий банк також порекомендував своїм працівниками “не використовувати поради на основі EWI в Стратегіях допомоги країнам/Стратегіях партнерства із країнами, економічній та секторальній роботі, меморандумі Doing Business, аналітичних замітках про державну політику та інших стратегіях або аналітичній роботі”. Він також зобов’язав своїх працівників не “використовувати EWI як цільовий показник ефективності при розробці політики розвитку, інвестицій та у рамках технічної допомоги, навіть якщо документи відповідних проектів містять посилання на EWI” (Світовий банк, 2009).

Незважаючи на це,широка поінформованість про ці дискусії та прийняті зміни все ще відсутня. Випуски EWI від Світового банку вже не є частиною Doing Business, але дані все ще збирають. І цими даними користуються інші організації, так що EWI досі систематично використовують у Індексі економічної свободи від Fraser Institute, Індексі світової конкурентоспроможності від IMD, Індексі глобальної конкурентоспроможності від Всесвітнього економічного форуму або Індексі Економічної свободи від Heritage Foundation. Їх використовують для побудови агрегатних індексів та рейтингів країн, таким чином ігноруючи важливі рекомендації і рішення самого Світового банку та продовжуючи неправильне використання даних. То чи мусить Україна потрапити в ту ж пастку, що й Грузія? Або краще натомість провести ті реформи, яких вона насправді потребує, незалежно від того, на якій сходинці в помилкових рейтингах країна опиниться згодом?

Посилання