Дефицит бюджета и госдолг: почему Украине необходима программа МВФ

Бизнес-циклы много раз объявляли мертвыми. Но кризис COVID-19 стал болезненным напоминанием о том, что они все еще существуют.

Автор:

Что же делать с этими циклами, если мы не способны от них избавиться? Современная экономическая теория говорит, что для сглаживания таких колебаний правительства должны использовать контрциклическую политику. 

Стандартный «рецепт» состоит из двух частей. Во время рецессии правительство сводит бюджет с дефицитом (больше расходов, меньше налогов) для поддержки экономики. В условиях экономического бума правительство экономит (фискальный профицит), чтобы погасить долги, накопленные во время рецессии. Как правило, правительства активно пользуются первой частью этого рецепта и не менее активно пытаются избежать второй. Всегда есть стимул чуть больше разогреть экономику, чтобы набрать электоральные баллы. Понятно, что рост государственных расходов означает больший государственный долг, а следовательно, и высокие процентные выплаты (но обычно эта проблема ложится на плечи уже следующего правительства). 

Чтобы контролировать увеличение расходов, правительства часто вводят фискальные правила. Самым известным примером таких правил является ограничение в 60% для соотношения госдолга к ВВП и сбалансированный бюджет в течение бизнес-цикла (то есть правительство может иметь дефицит в условиях спада, но когда экономика восстанавливается, нужно выходить в плюс).

Бюджетный дефицит можно финансировать либо путем займов (внутренних или внешних), либо за счет приватизации. Некоторые страны финансируют дефицит печатая деньги, но для Украины это было бы очень плохим выбором. Чтобы оценить, не слишком ли обременительным является государственный долг, стоит взглянуть на первичный дефицит бюджета, который рассчитывается как дефицит бюджета (доходы минус расходы и чистые бюджетные ссуды) за вычетом процентных платежей по государственному долгу. Первичный дефицит бюджета показывает, потратило ли правительство больше, чем заработало, после обязательных платежей кредиторам. 

Чтобы лучше понять эту идею, рассмотрим пример. Допустим, вам нужно оплатить 1000 гривен процентов по кредиту. Если вы заработали 10 000 гривен и потратили 9000 гривен, у вас есть первичный профицит, и, следовательно, вы можете легко заплатить банку. Если вы заработали 10 000 гривен и потратили 11 000 гривен (то есть имеете первичный дефицит в размере 1000 гривен), вам придется занять 2000 гривен, чтобы не только покрыть свой дефицит, но и уплатить проценты банку. Таким образом, когда у правительства первичный дефицит бюджета, долг растет.

Соблюдали ли правительства Украины эти правила? Рисунок 1 показывает, что не всегда. Так, в 2004-2007 годах, а затем в 2012-2013 годах у Украины был первичный дефицит в период роста экономики (в первом из названных периодов рост был очень высоким). В 2005 году государственный долг уменьшился по сравнению с 2004 годом: погасить часть долга правительству позволили исключительно высокие доходы от приватизации металлургического комбината «Криворожсталь». Однако затем долг снова начал расти (рис. 2). Реструктуризация задолженности в 2015 году и сдержанная фискальная политика, которая в значительной мере поддерживалась программой МВФ, позволили Украине снизить соотношение долга к ВВП. В то же время этот рисунок показывает, что правительство Украины финансировало отечественные компании с помощью внешних займов в кризисные периоды: в 2009 г. это была помощь нескольким банкам, в 2015 году государственную поддержку получили банки, Фонд гарантирования вкладов и «Нафтогаз».

Рисунок 1. Дефицит бюджета и его финансирование, 2003-2020 годы

 

* 2020 год — как указано в законе о Государственном бюджете, принятом в 2019 году. Финансирование включает займы и другие виды финансирования (депозиты, остатки на счетах бюджетных учреждений или на счету казначейства и т.д.). С 2008 года внешнее финансирование включает только займы. Источник: Отчеты казначейства, Закон о государственном бюджете-2020

 

Рисунок 2. Соотношение госдолга к ВВП в разрезе держателей долга, 2007-2019 гг., %

 

Источник: Министерство финансов

 

В отличие от домохозяйств, правительству не нужно полностью погашать свой долг — оно может заместить облигации, которые погашаются, новыми и делать так до бесконечности. Такое замещение «старого» долга новым возможно при двух условиях: (1) процентные выплаты не выходят из-под контроля, то есть доходы правительства растут быстрее или так же, как и процентные платежи; (2) кто-то готов давать деньги в долг правительству. Как показано на рисунке 3, ежегодно правительству Украины приходилось возвращать довольно значительные суммы. Однако оно также имело возможность продлевать долг с помощью новых займов.

Рисунок 3. Первичный дефицит, погашение и обслуживание долга, % ВВП, 2003-2020 года

 

* Как указано в Законе о государственном бюджете, принятом в 2019 году. Источник: Министерство финансов, отчеты казначейства

 

Рассмотрим подробнее кризисные времена, когда фактические темпы роста сильно отличались от прогнозов из-за внешних факторов. На рисунке 4 видно, что во время кризиса 2009 года правительство воздерживалось от больших расходов и даже смогло уменьшить дефицит (на 36% в номинальном выражении). В 2015 году ситуация была похожей, хотя реструктуризация части долга позволила уменьшить процентные платежи. Этот рисунок также показывает, как отсутствие поступлений от приватизации компенсировали за счет внешних займов. 

Также на нем видно, что в 2009 и 2015 годах правительство практически не предоставляло фискальных стимулов, что могло стать причиной углубления экономического спада. Тогда, как и сейчас, Украина могла занимать только у МВФ и других международных институций. Однако они считали, что Украина могла бы найти внутренние ресурсы за счет повышения эффективности расходов (например, снизив коррупцию в государственных закупках).

Сейчас ситуация иная. Во-первых, реформы последних нескольких лет решили основные проблемы. Во-вторых, когда экономика прекращает работать, теневой сектор также останавливается и, следовательно, не может быть «подушкой безопасности». Однако сегодня украинское правительство имеет возможность делать то, что делают все «нормальные» правительства — поддерживать людей и бизнес и инвестировать в здравоохранение.

Рисунок 4. Дефицит бюджета и его финансирование, кризисные годы, % ВВП

 

Примечание: в 2020 году «исходный план» означает государственный бюджет, принятый в 2019 году, а «новый план» — измененный закон о бюджете, принятый 13 апреля 2020 года. Источник: Отчеты казначейства, Закон о государственном бюджете-2020

 

В конце 2019 года Министерство финансов планировало занять $13,5 миллиарда в 2020 году для погашения $10,4 миллиарда государственного долга и финансирования дефицита бюджета в размере около 2,4% ВВП. Новая версия бюджета основывается на предположении падения ВВП на -3,7% и соответствующем падении доходов. Она также включает стимулирование экономики. Для этого нужно позаимствовать почти $22 миллиарда для погашения долга и финансирования дефицита в размере 7,5% ВВП. Однако, как показано на рисунке 5, ситуация выглядит лучше, чем в 2015 году, когда Украина потеряла часть своей территории и почти 9% ВВП.

Рисунок 5. Первичный дефицит, погашение и обслуживание долга, % ВВП, кризисные годы

 

Источник: Министерство финансов, отчеты казначейства

 

Возможно ли реализовать этот план? Да, при поддержке МВФ и других партнеров, которые одолжат Украине деньги. Есть ли риск, что этот план чрезмерно оптимистичен? Да, по двум причинам. Во-первых, мировой экономический кризис может оказаться глубже, чем мы сейчас предполагаем. Во-вторых, парламент Украины и президент могут не договориться с МВФ. Без поддержки МВФ ситуация в Украине будет катастрофической. Украина не сможет финансировать запланированные расходы и будет вынуждена обеспечить первичный профицит бюджета в то время, когда и экономическая теория, и здравый смысл говорят, что надо делать наоборот (ранее мы объясняли, что дефолт и печатание денег неприемлемы). А значит, выбор прост: обслуживать интересы олигарха, который все еще должен украинскому народу по меньшей мере 5,5 миллиардов долларов, либо дать возможность стране более-менее спокойно пережить кризис. 

Украинское правительство часто жило не по средствам, а за большие проциклические государственные расходы приходилось платить глубокими рецессиями, поскольку у правительства не было ресурсов для стимулирования депрессивной экономики. Сейчас ситуация иная. Со времени Революции Достоинства Украина накапливала фискальное пространство, чтобы иметь возможность помочь людям и бизнесу в период экономического спада. Пришло время использовать эти инструменты для противодействия кризису. Наши партнеры (МВФ, Всемирный банк, Европейская комиссия и другие) готовы помочь Украине. Но чтобы это стало возможным, украинская власть должна выполнить свое «домашнее задание».

VoxUkraine — уникальный контент, который стоит прочесть. Подписывайтесь на нашу e-mail рассылку, читайте нас в Facebook и Twitter, смотрите актуальные видео на YouTube.

Мы верим, что у слов есть сила, а идеи имеют определяющее влияние. VoxUkraine объединяет лучших экономистов и помогает им донести идеи до десятков тысяч соотечественников. Контент VoxUkraine бесплатный (и всегда будет бесплатным), мы не продаем рекламу, не занимаемся лоббизмом. Чтобы проводить больше исследований, создавать новые влиятельные проекты и публиковать много качественных статей нам нужны умные люди и деньги. Люди есть! Поддержать VoxUkraine. Вместе мы сделаем больше.


Sorry, Comments are closed!

Внимание

Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.