Год первый: не впопыхах, или Какая реформаторская скорость правительства Гройсмана

Уже больше года, с 14 апреля 2016, Кабмин Владимира Гройсмана руководит страной. Команда предшественников — второе правительство Арсения Яценюка — работала с 2 декабря 2014 г. почти полтора года и была известна, среди прочего, рекордным количеством иностранцев в правительстве. VoxUkraine сравнил реформаторские инициативы обеих команд в течение первого года их работы.

Хотите, чтобы следующий парламент был лучше? Поддержите проект VoxUkraine «Коэффициент полезности депутатов»

Сразу следует заметить, что ответственность за реформы в стране несет не только правительство. Изменения законодательства, кроме Кабмина, могут инициировать народные депутаты и Президент. Ни один законопроект не может быть воплощен в жизнь, пока он не поддержан парламентом и подписан Президентом. Кроме того, финальный результат часто зависит от эффективности процессов имплементации принятых нормативных актов.

Реформы в стране медленно продвигались во время первого года работы обоих правительств: и команды Гройсмана, и команды № 2 Яценюка (рис. 1). Индекс реформ никогда не принимал отрицательные значения, то есть все время происходили изменения законодательства, которые способствовали прогрессу реформ.

В целом, по версии экспертов Индекса реформ продвижение реформ в период работы команды Гройсмана было медленнее, чем во времена второй команды Яценюка, однако и условия работы правительств были разными.

Во время работы второго правительства Яценюка экономика больше страдала от негативного влияния конфликта на востоке страны и снижения цен на украинский экспорт. Все органы власти мобилизовались для получения финансирования от МВФ и других западных кредиторов в обмен на важные реформы.

В 2016 году, когда было назначено правительство Гройсмана, экономика стабилизировалась, а финансирование от иностранных кредиторов стало менее актуальным. А вот популистские настроения в парламенте и сопротивление со стороны олигархов усилились, что негативно повлияло на темпы принятия законодательных актов и их качество. Кроме того, уменьшилось количество quick wins — реформ, не требующих существенных усилий. В общем, чем дальше, тем больше фокус смещается к имплементации тех законов, которые были приняты ранее. Это важный процесс, от которого зависит конечный результат, но он пока находится вне рамок оценивания проектом Индекс реформ.

Тем не менее, мы можем сделать некоторые выводы относительно активности правительства в части изменений законодательства. Они не являются комплексной оценкой реформаторства правительств, но дают основу для более широкого анализа.

Оба правительства были наиболее активными инициаторами реформ по сравнению с другими органами власти. Во время первого года работы правительства №2 Яценюка КМУ инициировал почти две трети нормативных актов, касающихся реформ в экономической и прилегающих сферах. На втором и третьем месте — НБУ (20%) и народные депутаты (12%). Правительство Гройсмана инициировало более половины всех реформаторских нормативных актов, принятых в стране во время первого года его работы. НБУ и парламент сохранили второе и третье места (23% и 17% соответственно).

Что касается направлений реформ, то законодательные инициативы второго правительства Яценюка существенно влияли на снижение возможностей для коррупции и дерегуляцию бизнес среды. Также была начата реформа рынка природного газа, что способствовало усилению энергонезависимости государства.

Важнейшие нормативные акты, инициированные министрами под руководством Яценюка, которые снижали возможности для коррупции, включают передачу государственных закупок лекарств международным организациям, открытие более 300 реестров и наборов данных, ликвидацию монополии ГП Укрэкоресурсы, раскрытие информации о закупках предприятий, подчиненных Мининфраструктуры. В сфере дерегуляции — закон о дерегуляции, который, согласно стандартам ЕС, упростил разрешительные и согласительные процедуры для бизнеса и уменьшил влияние государственных органов на субъекты хозяйствования; закон, который ввел принцип молчаливого согласия при регистрации налогоплательщика; отмена обязательной сертификации ряда изделий и топлива и др. Среди важных инициатив в энергетическом секторе — первый этап приведения тарифов на газ для населения к импортному паритету, закон о рынке природного газа, снятие моратория на продажу имущества должников «Нафтогаза», постановление о реформировании корпоративного управления НАК Нафтогаз.

Правительство Гройсмана продолжило дело предшественников по снижению регуляторного давления на бизнес и реформирования энергетического сектора. Кроме того, были сделаны первые шаги в реформе здравоохранения.

Для улучшения условий ведения бизнеса правительство Гройсмана инициировало прогрессивные изменения в Налоговом кодексе, какими, в частности, введен единый публичный Реестр заявлений на бюджетное возмещение НДС и предусмотрена ликвидация налоговой милиции. Также был утвержден порядок работы «единого окна» на таможне, урегулирован порядок предоставления электронных документов в органы лицензирования и др. Среди основных событий в реформировании энергетики — второй этап приведения цен на газ к импортному паритету и утверждение плана реструктуризации НАК Нафтогаз. В медицинской сфере — запущена программа «доступные лекарства» и определен порядок возмещения стоимости лекарственных средств и предоставления субвенций местным бюджетам на такое возмещение.

Вместе с тем, ряд важных сфер осталась без внимания обеих команд. Среди них — пенсионная и земельная реформы, реформа образования и полноценное обновление государственной службы. Также только первые шаги сделаны в медицинской реформе, не произошло существенных сдвигов в сфере приватизации. Некоторые из этих реформ премьер Гройсман назвал приоритетами правительства в 2017 году. Надеемся, что они будут воплощены, несмотря на растущее сопротивление заинтересованных сторон и приближение выборов 2019.