Государственное регулирование во время войны: как Президент и народные депутаты руководили страной в течение первых ста дней военного положения

С 24 февраля мы насчитали почти триста президентских указов, из которых 19 касались непосредственно введения военного положения, проведения мобилизации, стратегического управления Вооруженными Силами и решения гуманитарных вопросов (другие указы касались присуждения наград, стипендий, назначений и увольнений должностных лиц и т.д.).

Гораздо больше направлений работы было у Верховной Рады — ведь именно законами определяются ключевые «правила игры» во многих сферах общественной жизни. Естественно, что значительная часть принятых в это время документов касалась вопросов обороны и национальной безопасности, а именно аспектов деятельности ВСУ, территориальной обороны, правоохранительных органов; определения и урегулирования вопросов наказания за военные преступления, всплеск которых, к сожалению, стал следствием оккупации россиянами большой части украинской территории. Ряд законов касался экономики страны в условиях войны, например, вопросов ведения бизнеса, налоговых послаблений и социальной сферы. Принятие некоторых законов ускорилось только с началом войны, хотя потребность в них назрела гораздо раньше (прежде всего речь идет о законодательстве относительно территориальной обороны), а другие решения — стали отражением новых реалий.

Далее — подробнее о каждом направлении.

Президент Украины

Введение военного положения. В первый день войны Владимир Зеленский (с согласия парламента) ввел в Украине военное положение на тридцать суток — до 25 марта. Впоследствии Президент дважды продлевал военное положение еще на 30 суток — с 26 марта по 24 апреля и с 25 апреля по 24 мая. Последний раз — 17 мая — Президент продлил военное положение сразу почти на три месяца (90 суток).

Мобилизация и кадровое обеспечение ВСУ. Как и военное положение, массовая мобилизация в Украине была объявлена ​​24 февраля. Согласно указу Президента, она проводилась в течение девяноста суток во всех областях Украины. Очередность и объемы призыва военнообязанных определил Генштаб Вооруженных сил. Также Зеленский своим указом разрешил применять силы ВСУ и других законных вооруженных формирований Украины для отражения вооруженной агрессии рф. Поскольку рф до сих пор не прекратила войну и не отказалась от захватнических намерений, Владимир Зеленский продлил всеобщую мобилизацию еще на девяносто суток, начиная с 25 мая.

Для стратегического управления Вооруженными Силами Украины Зеленский в начале полномасштабной войны создал Ставку Верховного Главнокомандующего, в которую вошел он сам как председатель, секретарь СНБО Алексей Данилов как координатор, а также руководители правоохранительных органов, специальных служб, верхушка руководства Офиса Президента, премьер-министр Денис Шмигаль и глава Верховной Рады Алексей Стефанчук.

Зеленский расширил возможности иностранных добровольцев вступать в ряды ВСУ и участвовать в обороне Украины. Президент установил временный безвизовый режим въезда в Украину для желающих вступить в Интернациональный батальон обороны Украины, а также для медицинских работников и работников международных гуманитарных организаций. Он также отозвал из-за границы украинских бойцов и другой персонал, участвовавший в международных миротворческих операциях, для борьбы с российскими захватчиками. Чтобы доукомплектовать штат ВСУ необходимыми командирами, Зеленский на период военного положения разрешил присваивать сержантские и старшинские звания рядовым с боевым опытом, но без высшего военного образования. Вместе с тем в апреле Зеленский отменил весенний призыв и отсрочил увольнение срочников в запас.

Финансирование оборонных нужд. Чтобы обеспечить оборонные нужды финансированием, Президент рекомендовал НБУ перечислить в госбюджет всю свою прибыль за 2021 год, не дожидаясь результатов аудита, а также покупать военные облигации в объемах и на условиях, согласованных с Кабинетом министров Украины. Днем ранее — 4 марта — Верховная Рада приняла соответствующий закон, позволяющий НБУ напрямую выкупать ОВГЗ у Минфина.

Гуманитарные вопросы и восстановление Украины. Для объединения международного сообщества вокруг поддержки Украины в войне и послевоенного восстановления Президент подписал указ об учреждении национального бренда UNITED24. Под этим брендом Кабмин создал единую веб-страницу для благотворительных пожертвований по разным направлениям, таких как помощь ВСУ, гуманитарные и медицинские нужды, восстановление инфраструктуры, цифровое и информационное противодействие российской агрессии.

Кроме того, Зеленский создал Координационный штаб по гуманитарным и социальным вопросам, призванный помогать украинцам, которые из-за войны войны оказались в сложных жизненных обстоятельствах. Также Президент поручил Кабмину создать комиссию по проведению аудита ущерба, нанесенного Украине россией.

Верховная Рада

Военная служба и народное сопротивление. Создание эффективных сил народного сопротивления с начала войны стало едва ли не самой приоритетной задачей украинской власти. С этой целью в первые недели военного положения гражданским разрешили участвовать в обороне страны от оккупантов — Рада унормировала вопрос выдачи огнестрельного оружия и снял ответственность за его применение против российских солдат. Кроме того, власть на местах обязали создать консультационные пункты, где каждый гражданин мог бы узнать о возможностях участия в гражданской защите в соответствии со своими возможностями и умениями.

Первые дни большой войны показали, что гражданские лица в Украине готовы и способны оказывать решительное сопротивление армии оккупантов и даже забирать у них военную технику, например танки или БМП. Чтобы поощрить людей передавать захваченную российскую технику ВСУ, парламент принял закон о предоставлении денежного вознаграждения за каждую его единицу. Теперь украинцы могут получить $100 тыс. за передачу ВСУ российского танка и $50 тыс. — за БМП. Шанс получить больше всего денег — $1 млн — есть у смельчаков, которые смогут захватить боевой самолет или корабль первого или второго ранга. Отдельно Рада приняла закон, освобождающий такое вознаграждение от налогообложения.

Ряд решений касается кадрового обеспечения украинской армии. Так, иностранцам в связи с военным положением Рада разрешила досрочно по собственному желанию расторгнуть контракт на прохождение военной службы, а также работать в украинских разведывательных органах. Кроме этого, парламент принял закон об увеличении штата Государственной пограничной службы Украины до 60 тыс. человек (ранее штат госпогранслужбы составлял 53 тыс. человек). Также Рада ускорила вступление в силу закона о военном капелланстве.

В то же время Рада разрешила увольнять с военной службы во время военного положения беременных женщин, одного из родителей в декрете или одного из родителей, воспитывающих несовершеннолетних детей самостоятельно.

Ужесточение ответственности за военные преступления. Верховная Рада приняла ряд законов, усиливающих ответственность за преступления, совершенные в условиях войны:

• за диверсию и государственную измену в условиях войны наказание составит от 15 лет до пожизненного лишения свободы с конфискацией имущества. Если же лицо получило задание от врагов, но отказалось его выполнять и оповестило украинскую власть, оно освобождается от ответственности;
• мародерство в условиях войны будет караться лишением свободы от трех до десяти лет;
• коллаборационизмом будет считаться публичное отрицание войны россии против Украины, призывы к поддержке решений оккупационной администрации или российских вооруженных формирований, в частности в интернете; пропаганда в учебных заведениях и изменение образовательных программ на российские; передача имущества оккупантам; занимание должностей в оккупационных администрациях и незаконных органах власти или правоохранительных органах; организация пророссийских митингов и т.д. Законом предусмотрено, что лицо, совершившее это преступление, не сможет в течение 15 лет занимать государственные должности и должности в органах местного самоуправления, работать в избирательных комиссиях или строить политическую карьеру. В апреле ответственность за пособничество оккупантам была усилена: поддержка решений и действий оккупанта, добровольный сбор и передача им ресурсов или имущества с целью нанесения ущерба Украине будут наказываться 10-12 годами лишения свободы. За это также могут конфисковать имущество и запретить определенную деятельность на 10-15 лет;
• оскорбления или угрозы украинским защитникам будут караться ограничением или лишением свободы от трех до пяти лет;
• запрещается называть российскую агрессию в Украине «внутренним конфликтом» или «гражданской войной», а также превозносить оккупантов — в частности, называть их «освободителями», «ополченцами», «вежливыми военными людьми». Политические партии, общественные и религиозные организации за эти нарушения могут быть закрыты после соответствующего решения суда. В то же время, за оправдание российской агрессии можно получить до двух лет исправительных работ, до шести месяцев ареста или до трех лет лишения свободы. А изготовление материалов, в которых оправдывается российская агрессия, карается ограничением или лишением свободы сроком до пяти лет с возможностью конфискации имущества. Если это преступление было совершено группой лиц или с использованием средств массовой информации, наказание может предусматривать 5-8 лет лишения свободы и конфискацию имущества;
• распространение информации о местонахождении и передвижении украинских войск, если она не размещена Генштабом Украины в открытом доступе, карается лишением свободы на срок от трех до пяти лет. Если информация позволяет врагу точно идентифицировать местонахождение украинских войск на местности, наказание будет от восьми до двенадцати лет лишения свободы. Такая же ответственность предусматривается за распространение информации о маршрутах перемещения военной помощи;
• продажа гуманитарной помощи или нецелевое использование благотворительных пожертвований будут наказываться штрафом от 34 тыс. до 54 тыс. грн, исправительными работами до двух лет или ограничением свободы до четырех лет. Преступникам также может грозить до семи лет лишения свободы в зависимости от обстоятельств и тяжести преступления;
• усилена ответственность за незаконное вмешательство в работу информационных систем.

В то же время Верховная Рада приняла ряд ослаблений уголовной ответственности, в частности:

• от уголовной ответственности освобождены военные при выполнении боевых задач, кроме случаев нарушения обычаев войны или международных договоров, в которых Украина участвует;
• возможность отмены меры пресечения для прохождения военной службы по призыву во время мобилизации (кроме преступлений против основ национальной безопасности Украины, а также умышленного убийства, изнасилования, грабежа, разбоя, вымогательств и ряда преступлений против общественной безопасности).
• отмена уголовной ответственности в случае добровольной сдачи оружия, боевых припасов, взрывчатых веществ и устройств.

Правоохранительная и судебная система. В условиях военного положения Рада урегулировала работу национальной полиции, в частности, вопросы обращения с военнопленными и задержанными, допуска полицейских к разминированию, сбора биометрических данных. Изменения коснулись и особенностей досудебного расследования: парламент разрешил задерживать лиц на основании вероятного побега с целью уклонения от уголовной ответственности (ранее такое задержание было возможно лишь в некоторых случаях при наличии подозрения) и увеличил максимальный срок задержания без определения следственного судьи до 216 часов, т.е. девяти суток (ранее, согласно Конституции, этот срок составлял 72 часа). Кроме того, парламент расширил перечень уголовных преступлений, по которым содержание под стражей может быть продлено до 30 дней, и унормировал начало досудебного расследования и фиксирования его движения при отсутствии доступа к Единому реестру досудебных решений.

Рада также приняла закон о сотрудничестве с Международным уголовным судом. Следовательно, лица, в отношении которых поступила просьба Международного уголовного суда о временном аресте или передаче, могут получить меру пресечения в виде содержания под стражей без права внесения залога.

Парламент упростил присвоение полицейским специальных званий. Кроме того, Рада запретила привлекать к государственной охране лиц, имеющих близких родственников в россии и обязала кандидатов на такую ​​работу проходить полиграф.

Рада унормировала и вопрос, связанный с содержанием российских военнопленных. Закон позволяет создавать при колониях участки для содержания военнопленных, если доставить их в специальный лагерь нет возможности. Однако предусмотрено, что военнопленных в таком случае должны держать отдельно от других осужденных и при первой безопасной возможности они должны быть перемещены в специальный лагерь.

Урегулирован ряд гуманитарных вопросов: Рада унормировала правовой статус пропавших без вести во время войны и создала должность Уполномоченного по соответствующим вопросам; унормировала социальную и правовую защиту пленных украинцев; позволила получать правовую помощь за счет госбюджета пострадавшим от сексуального насилия и пыток во время войны.

Местное самоуправление. Рада запретила проведение выборов и референдумов на территориях, находящихся во временной оккупации российских войск, а также утвердила особенности образования и работы военных администраций в населенных пунктах и ​​отменила конкурсы на должности государственной службы, в местных органах власти или госучреждениях. На военные администрации также возложены полномочия по организации предоставления социальных услуг во время действия военного положения.

Рада унормировала правовой режим на временно оккупированных территориях. Согласно закону, временно оккупированная россией территория является неотъемлемой частью Украины. На нее распространяется действие Конституции, всех законов и международных договоров Украины, а временная оккупация незаконна и не дает российским захватчикам никаких территориальных прав. При этом Кабинет Министров будет определять линию разграничения временно оккупированных территорий и другой территории Украины, а СНБО сможет устанавливать на этой линии временный пограничный контроль.

Налогообложение и особенности ведения бизнеса. Большинство экономических законов, принятых Радой за сто дней военного положения, касались налогообложения. В начале войны Рада предусмотрела ряд кардинальных налоговых послаблений для бизнеса с целью его поддержки, прежде всего:

• возможность перейти на упрощенную систему налогообложения (ССО), заменив налог на прибыль и налог на добавленную стоимость (НДС) налогом на оборот со ставкой 2%. Сначала такую ​​систему разрешили предприятиям с оборотом до 10 млрд грн, затем это ограничение сняли. Ограничение на применение этой льготы действует для отраслей азартных игр, обмена иностранной валюты, продажи подакцизных товаров, добычи полезных ископаемых, финансовых компаний и компаний-нерезидентов;
• отмена единого налога и ЕСВ для ФЛП первой и второй группы;
• ставка акцизного налога на топливо снижена до нуля, а НДС на топливо снижен с 20% до 7%;
• с 1 марта 2022 года на год освобождены от уплаты земельного налога и арендной платы временно оккупированные рф земли, или земли, на которых велись боевые действия. За эти земли также не будет взиматься минимальное налоговое обязательство, а за территории, расположенные на них — экологический налог.
• для предпринимателей, перешедших на ССО, отменен НДС при импорте товаров в Украину, а также НДС, импортная пошлина и акцизный сбор на импорт автомобилей, прицепов и мотоциклов, которые могут перевозить до десяти человек. Указанные изменения не касаются товаров, ввозимых из россии (позже Кабмин полностью запретил импорт товаров из рф);
• отменена регистрация НДС для налогоплательщиков, перешедших на упрощенную систему. Впоследствии правительство также приостановило работу Системы электронного администрирования (СЭА) НДС. Однако поскольку эти решения только усложнили жизнь бизнесу, 27 мая работа СЭА НДС была возобновлена;
• освобождение от ответственности за несвоевременную уплату налогов с обязательством уплатить их в течение трех месяцев со дня отмены военного положения;
• прекращение новых и уже начатых налоговых проверок;
• в случае невозможности зарегистрировать акцизную накладную, разрешение перевозки горючего и этилового спирта по товарно-транспортной накладной;
• добровольная передача средств или товаров в пользу ВСУ не облагается налогом;
• освобождение от ответственности за несвоевременную подачу финансовой отчетности в условиях военного положения.

Однако впоследствии Рада внесла изменения в Налоговый кодекс, частично восстановившие ответственность за неуплату налогов, а именно:

• восстановление налоговой обязанности и подачи отчетности для плательщиков, которые могут делать это вовремя. Документы, подтверждающие невозможность своевременного выполнения налоговых обязательств, будет устанавливать Министерство финансов;
• бизнес должен возобновить уплату налогов в течение двух месяцев после того, как у него появляется такая возможность, однако дополнительные критерии для определения этих условий должны быть утверждены соответствующими подзаконными актами;
• плательщики, перешедшие на упрощенную систему налогообложения, освобождаются от ответственности за несвоевременное исполнение налоговых обязательств с 24 февраля 2022 года, если начали платить налоги в течение 60 дней со дня перехода на упрощенную систему;
• восстановление документальных внеплановых проверок и проверок исключительно на основании данных налоговой отчетности (камеральных);
• необходимость регистрации налоговых накладных за февраль-май не позднее 15 июля;
• беспошлинный ввоз автобусов, грузовиков и спецмашин, отвечающих стандартам Евро-3, юридическими лицами для собственного пользования.

Для усовершенствования информационной безопасности в условиях военного положения парламент ужесточил требования к провайдерам электронно-коммуникационных услуг: деятельность провайдеров будет контролировать специальный национальный центр, нарушение требований которого может привести к прекращению работы провайдера.

Рада также приняла закон, останавливающий сроки охраны права собственности — во время действия военного положения они останутся в силе, а после отмены владелец сможет восстановить их в течение 90 дней без уплаты дополнительных сборов.

На время военного положения претерпело изменения и регулирование трудовых отношений:

• работодателю разрешено увеличивать рабочую неделю до 60 часов (для сокращенного графика — до 40 часов), а выходные — сокращать до 24 часов в неделю;
• работодатель может приостановить действие трудового договора, но не расторгать его;
• работодатель может уволить работника с первого дня завершения отпуска или больничного (кроме декрета или отпуска по уходу за ребенком);
• работникам критической инфраструктуры могут отказать в отпуске (кроме отпусков по беременности, декретному отпуску или отпуску по уходу за ребенком). Вместе с тем, работодатель может неограниченно предоставлять работнику отпуск без сохранения зарплаты;
• работник может уволиться без обязательного предупреждения работодателя за две недели;
• работодатель освобождается от ответственности за несвоевременную выплату зарплаты, если сможет доказать, что это произошло из-за боевых действий. Возмещение зарплат и других компенсационных выплат в полном объеме в таком случае должно обеспечить государство.

Кроме того, Рада упростила предоставление статуса безработного внутренним переселенцам, чтобы они могли получать соответствующие выплаты. В частности, переселенцам не обязательно посещать центр занятости для получения выплат по безработице. Также к ним не применяется требование по поиску подходящей работы.

В период военного положения Рада предусмотрела изменения для бизнеса в сфере экологии и сельского хозяйства:

• автоматическое возобновление на год договоров аренды сельхозучастков всех форм собственности;
• упрощенный порядок передачи в аренду государственных и коммунальных сельскохозяйственных участков для ведения товарного производства;
• упрощение фитосанитарных требований при экспорте, импорте и перемещении по Украине растительной продукции; возможность оформления цифрового фитосанитарного сертификата;
• отмена обязательной оценки влияния на окружающую среду для работ по ликвидации последствий боевых действий, а также всех видов рубок и мелиоративного отлова рыбы.

Среди других изменений для бизнеса в условиях военного положения — возможность Кабмина устанавливать особые процедуры аренды государственного и коммунального имущества, в частности, относительно необходимости его оценки перед аукционом, разрешения подписания документов цифровой подписью и автоматического продления сроков аренды. Также предусмотрена возможность предприятиям получать государственную помощь без обязательного уведомления Антимонопольного комитета Украины.

Социальные вопросы. За сто дней полномасштабной войны Верховная Рада приняла ряд изменений для усовершенствования социального обеспечения военных и их семей:

• добровольцев территориальной обороны начнут признавать участниками боевых действий. Это позволит им получать статус инвалидности в результате войны и соответствующих льгот. Льготы и выплаты смогут получать также родственники и семьи погибших добровольцев;
• система социальной защиты ветеранов будет подлежать комплексному пересмотру каждые три года после окончания войны;
• разработан новый механизм выплаты пенсий по потере кормильца, погибшего в результате боевых действий: если на выплату претендуют родители, муж или жена погибшего или один нетрудоспособный член семьи — она устанавливается в размере 70% денежного довольствия погибшего на каждого члена семьи. Если же право на такую ​​пенсию имеют два или более нетрудоспособных членов семьи (кроме родителей, жены и мужа) — она составит 50% денежного довольствия погибшего на каждое лицо;
• ветеранам боевых действий будут оказывать бесплатную психологическую помощь;
• защитники Украины могут выезжать за границу в период военного положения на лечение и реабилитацию вместе с сопровождающим их медицинским персоналом. Стоимость проезда и оплата услуг будут возмещаться принимающей стороной или государством из бюджетных средств.

Верховная Рада внесла изменения для адаптации образовательного процесса к военным условиям:

• до конца военного положения Рада отменила сдачу внешнего независимого оценивания, государственной итоговой аттестации для будущих бакалавров и Единого вступительного экзамена — для поступающих в магистратуру. Согласно приказу Министерства образования, вместо них в 2022 году будет проведен мультипредметный тест (МПТ);
• работникам образовательных учреждений гарантируется сохранение рабочего места и среднего заработка. Учащимся и студентам гарантируется организация образовательного процесса в дистанционном формате или другой форме. Последним также гарантировано сохранение стипендий, места в общежитии и питания в случае необходимости.

Санкции против рф. Рада приняла три закона для борьбы с влиянием рф в Украине и повышения эффективности санкций, в частности:

• позволила принудительно национализировать активы россии и ее резидентов (юридических лиц) без какой-либо компенсации их стоимости. Такими активами могут быть движимое и недвижимое имущество, деньги, вклады в банках, ценные бумаги, корпоративные права, зарегистрированные в Украине;
• остановила исполнительные производства, взыскателем по которым является рф;
• разрешила взыскание в доход государства активов, принадлежащих некоторым физическим или юридическим лицам из рф, или активов, которыми они могут прямо или косвенно распоряжаться.

За сто дней парламентарии приняли много законов для обеспечения нужд фронта и поддержки экономики в тылу. И если изменения в оборонной сфере были ожидаемы и нужны еще «на вчера», то изменения в экономике, прежде всего в налоговой системе, были крайне радикальными и не до конца продуманными. Понятно, что беспрецедентные налоговые послабления предусматривались как «скорая помощь» бизнесу в критической ситуации, но такая неразборчивость (льготы получили все бизнесы в Украине, а не только те, кто в них действительно нуждался, — предприятия, оказавшиеся в районах боевых действий или под оккупацией) привела к значительному сокращению доходов государственного бюджета. Так, в мае доходы госбюджета перекрыли расходы только на треть: 83 млрд грн государство получило от налоговой и таможни, еще 18 млрд составила внешняя помощь, в то время как расходы достигли 250 млрд грн. Другие недостатки этих изменений — наличие фактически двух налоговых систем, что приводит к злоупотреблениям и усложняет администрирование.

То, что налоговые поступления критически важны для финансирования армии, понимают и в правительстве: Министерство финансов уже анонсировало возврат налоговой и таможенной системы к состоянию «на 23 февраля», а 28 мая правительство зарегистрировало в Верховной Раде соответствующий законопроект. Однако пока народным депутатам не хватает воли принять соответствующий закон.

Чтобы поддержать бизнес в условиях войны, власти могут предпринимать другие меры, не снижающие доходы бюджета. В частности, это отмена чрезмерной бюрократии, регуляторных ограничений (дерегуляция), продолжение цифровизации административных услуг для бизнеса.

Экономика понемногу адаптируется к войне, поэтому правительство и парламент должны переходить от «тушения пожаров» к принятию взвешенных решений, направленных на укрепление и восстановление страны.

Кроме того, война не должна стать причиной для пренебрежения важными реформами, поскольку они являются залогом сотрудничества с международными партнерами и привлечения средств для послевоенного восстановления Украины. Однако в течение первых ста дней парламент так и не начал принимать законы, подготовленные для выполнения обязательств Украины в рамках Соглашения об ассоциации.

При поддержке