Державне регулювання під час війни: як Президент та народні депутати керували країною впродовж перших ста днів воєнного стану

З 24 лютого ми нарахували майже триста президентських указів, із яких 19 стосувалися безпосередньо впровадження воєнного стану, проведення мобілізації, стратегічного управління Збройними Силами та вирішення гуманітарних питань (інші укази стосувалися присудження нагород, стипендій, призначень та звільнень посадових осіб тощо)

Набагато більше напрямів роботи мала Верховна Рада — адже саме законами визначаються ключові «правила гри» у багатьох сферах суспільного життя. Природно, що велика частина ухвалених у цей час документів стосувалися питань оборони та національної безпеки, а саме аспектів діяльності ЗСУ, територіальної оборони, правоохоронних органів; визначення та врегулювання питань покарання за воєнні злочини, сплеск яких, на жаль, став наслідком окупації росіянами великої частини української території. Низка законів стосувалися економіки країни в умовах війни, як-от питання ведення бізнесу, податкові послаблення та соціальна сфера. Ухвалення деяких законів прискорилося лише з початком війни, хоча потреба в них назріла набагато раніше (насамперед ідеться про законодавство щодо територіальної оборони), а інші рішення — стали відображенням нових реалій. 

Далі — детальніше про кожен напрям.

Президент України

Запровадження воєнного стану. У перший день війни Володимир Зеленський (за згодою парламенту) запровадив в Україні воєнний стан на тридцять діб — до 25 березня. Згодом Президент двічі продовжував воєнний стан ще на 30 діб — з 26 березня по 24 квітня та з 25 квітня по 24 травня. Останній раз — 17 травня — Президент продовжив воєнний стан відразу майже на три місяці (90 діб).

Мобілізація і кадрове забезпечення ЗСУ. Як і воєнний стан, масова мобілізація в Україні була оголошена 24 лютого. Відповідно до указу Президента, вона проводилася впродовж дев’яноста діб в усіх областях України. Черговість та обсяги призову військовозобов’язаних визначив Генштаб Збройних Сил. Також Зеленський своїм указом дозволив застосовувати сили ЗСУ та інших законних збройних формувань України для відсічі збройній агресії рф. Оскільки рф досі не припинила війну та не відмовилася від загарбницьких намірів, Володимир Зеленський продовжив загальну мобілізацію ще на дев’яносто діб починаючи з 25 травня.

Для стратегічного управління Збройними Силами України Зеленський на початку повномасштабної війни утворив Ставку Верховного Головнокомандувача, до якої увійшов він сам як голова, секретар РНБО Олексій Данілов як координатор, а також керівники правоохоронних органів, спеціальних служб, верхівка керівництва Офісу Президента, прем’єр-міністр Денис Шмигаль та голова Верховної Ради Олексій Стефанчук.

Зеленський розширив можливості іноземних добровольців вступати до лав ЗСУ та брати участь в обороні України. Президент встановив тимчасовий безвізовий режим в’їзду в Україну для охочих вступити до Інтернаціонального батальйону оборони України, а також для медичних працівників та працівників міжнародних гуманітарних організацій. Він також відкликав із-за кордону українських бійців та інший персонал, який брав участь у міжнародних миротворчих операціях, для боротьби з російськими загарбниками. Аби доукомплектувати штат ЗСУ необхідними командирами, Зеленський на період воєнного стану дозволив надавати сержантські і старшинські звання рядовим із потрібним бойовим досвідом, але без вищої військової освіти. Водночас у квітні Зеленський скасував весняний призов та відстрочив звільнення строковиків у запас.

Фінансування оборонних потреб. Аби забезпечити оборонні потреби фінансуванням, Президент рекомендував НБУ перерахувати до держбюджету весь свій прибуток за 2021 рік не чекаючи результатів аудиту, а також купувати військові облігації в обсягах та на умовах, погоджених із Кабінетом міністрів України. За день до цього – 4 березня – Верховна Рада ухвалила відповідний закон, який дозволяє НБУ напряму викуповувати ОВДП у Мінфіну.  

Гуманітарні питання та відновлення України. Для об’єднання міжнародної спільноти навколо підтримки України у війні та повоєнного відновлення Президент підписав указ про заснування національного бренду UNITED24. Під цим брендом Кабмін створив єдину веб-сторінку для благодійних пожертв за різними напрямками, як-от допомога ЗСУ, гуманітарні та медичні потреби, відновлення інфраструктури, цифрова та інформаційна протидія російській агресії.

Крім цього, Зеленський створив Координаційний штаб з гуманітарних та соціальних питань, покликаний допомагати українцям, які через війну опинилися у складних життєвих обставинах. Також Президент доручив Кабміну створити комісію з проведення аудиту збитків, завданих Україні росією.

Верховна Рада

Військова служба та народний спротив. Створення ефективних сил народного спротиву з початку війни стало чи не найпріоритетнішим завданням української влади. З цією метою у перші тижні воєнного стану цивільним дозволили брати участь в обороні країни від окупантів — Рада унормувала питання видачі вогнепальної зброї та зняла відповідальність за її застосування проти російських солдатів. Крім того, владу на місцях зобов’язали створити консультаційні пункти, де кожен громадянин міг би дізнатися про можливості участі у цивільному захисті відповідно до своїх можливостей і вмінь.

Перші дні великої війни показали, що цивільні українці готові і здатні чинити рішучий опір армії окупантів і навіть забирати в них військову техніку як-от танки чи БМП. Щоб заохотити людей передавати захоплену російську техніку ЗСУ, парламент ухвалив закон про надання грошової винагороди за кожну її одиницю. Відтепер українці можуть отримати $100 тис. за передачу ЗСУ російського танку та $50 тис. — за БМП. Шанс отримати найбільше грошей — $1 млн — є у сміливців, які зможуть захопити бойовий літак або корабель першого чи другого рангу. Окремо Рада ухвалила закон, який звільняє таку винагороду від оподаткування.

Низка рішень стосується кадрового забезпечення української армії. Так, іноземцям у зв’язку із воєнним станом Рада дозволила достроково за власним бажанням розірвати контракт на проходження військової служби, а також працювати в українських розвідувальних органах. Крім цього, парламент ухвалив закон про збільшення штату Державної прикордонної служби України до 60 тис. осіб( (раніше штат держприкордонслужби складав 53 тис. осіб). Також Рада прискорила набрання чинності законом про військове капеланство.

Водночас Рада дозволила звільняти з військової служби під час воєнного стану вагітних жінок, одного з батьків у декреті або одного з батьків, які виховують неповнолітніх дітей самостійно.

Посилення відповідальності за воєнні злочини. Верховна Рада ухвалила низку законів, які посилюють відповідальність за злочини, скоєні в умовах війни:

• за диверсію та державну зраду в умовах війни покарання становитиме від 15 років до довічного позбавлення волі з конфіскацією майна. Якщо ж особа отримала завдання від ворогів, але відмовилася його виконувати та сповістила українську владу, вона звільняється від відповідальності.
• мародерство в умовах війни каратиметься позбавленням волі від трьох до десяти років.
• колабораціонізмом вважатиметься публічне заперечення війни росії проти України, заклики до підтримки рішень окупаційної адміністрації чи російських збройних формувань, зокрема в інтернеті; пропаганда у закладах освіти та зміна освітніх програм на російські; передача майна окупантам; обіймання посад в окупаційних адміністраціях та незаконних органах влади чи правоохоронних органах; організація проросійських мітингів тощо. Законом передбачено, що особа, яка вчинила цей злочин, не зможе впродовж 15 років обіймати державні посади та посади в органах місцевого самоврядування, працювати у виборчих комісіях чи будувати політичну кар’єру. У квітні відповідальність за пособництво окупантам була посилена: підтримка рішень та дій окупанта, добровільний збір та передача їм ресурсів чи майна з метою завдання шкоди Україні каратимуться 10-12 роками позбавлення волі. За це також можуть конфіскувати майно та заборонити певну діяльність на 10-15 років.
• образи чи погрози українським захисникам каратимуться обмеженням чи позбавленням волі від трьох до п’яти років.
• забороняється називати російську агресію в Україні «внутрішнім конфліктом» чи «громадянською війною», а також возвеличувати окупантів — зокрема називати їх «визволителями», «ополченцями», «ввічливими військовими людьми». Політичні партії, громадські та релігійні організації за ці порушення можуть закрити після відповідного рішення суду. Водночас за виправдовування російської агресії можна отримати до двох років виправних робіт, до шести місяців арешту або до трьох років позбавлення волі. А виготовлення матеріалів, у яких виправдовується російська агресія, карається обмеженням чи позбавленням волі на строк до п’яти років із можливістю конфіскації майна. Якщо цей злочин був вчинений групою осіб або з використанням засобів масової інформації, покарання може передбачати 5-8 років позбавлення волі та конфіскацію майна.
• поширення інформації про місцезнаходження та пересування українських військ, якщо вона не розміщена Генштабом України у відкритому доступі, карається позбавленням волі на строк від трьох до п’яти років. Якщо інформація дозволяє ворогу точно ідентифікувати місцезнаходження українських військ на місцевості, покарання буде від восьми до дванадцяти років позбавлення волі. Така ж відповідальність передбачається за поширення інформації про маршрути переміщення воєнної допомоги.
• продаж гуманітарної допомоги або нецільове використання благодійних пожертв каратимуться штрафом від 34 тис. до 54 тис. грн, виправними роботами до двох років або обмеженням волі до чотирьох років. Злочинцям також може загрожувати до семи років позбавлення волі в залежності від обставин і тяжкості злочину.
• посилено відповідальність за незаконне втручання в роботу інформаційних систем.

Водночас Верховна Рада ухвалила низку послаблень кримінальної відповідальності, зокрема:

• від кримінальної відповідальності звільнено військових під час виконання бойових завдань, крім випадків порушення звичаїв війни або міжнародних договорів, у яких Україна бере участь.
• можливість скасування запобіжного заходу для проходження військової служби за призовом під час мобілізації (крім злочинів проти основ національної безпеки України, а також умисного вбивства, зґвалтування, грабежу, розбою, вимагань та низки злочинів проти громадської безпеки).
• скасування кримінальної відповідальності у разі добровільної здачі зброї, бойових припасів, вибухових речовин та пристроїв.

Правоохоронна та судова система. В умовах воєнного стану Рада врегулювала роботу національної поліції, зокрема питання поводження з військовополоненими та затриманими, допуску поліцейських до розмінування, збору біометричних даних. Зміни торкнулися і особливостей досудового розслідування: парламент дозволив затримувати осіб на підставі ймовірної втечі з метою ухилення від кримінальної відповідальності (раніше таке затримання було можливе лише у деяких випадках за наявності підозри) та збільшив максимальний строк затримання без ухвали слідчого судді до 216 годин, тобто дев’яти діб (раніше, відповідно до Конституції, цей строк становив 72 години). Крім того, парламент розширив перелік кримінальних злочинів, за якими тримання під вартою може бути продовжено до 30 днів, та унормував початок досудового розслідування та фіксування його руху за відсутності доступу до Єдиного реєстру досудових рішень.

Рада також ухвалила закон про співпрацю з Міжнародним кримінальним судом. Відтак особи, щодо яких надійшло прохання Міжнародного кримінального суду про тимчасовий арешт або передачу, можуть отримати запобіжний захід у вигляді тримання під вартою без права внесення застави.

Парламент спростив присвоєння поліцейським спеціальних звань. Крім того, Рада заборонила залучати до державної охорони осіб, які мають близьких родичів у росії та зобов’язала кандидатів на таку роботу проходити поліграф.

Рада унормувала і питання, пов’язане з утримуванням російських військовополонених. Закон дозволяє створювати при колоніях дільниці для тримання військовополонених, якщо доставити їх у спеціальний табір немає можливості. Однак передбачено, що військовополонених у такому разі мають тримати окремо від інших засуджених і за першої безпечної можливості вони мають бути переміщені до спеціального табору.

Врегульовано низку гуманітарних питань: Рада унормувала правовий статус зниклих безвісти під час війни та створила посаду Уповноваженого з відповідних питань; унормувала соціальний і правовий захист полонених українців; уможливила отримання правової допомоги коштом держбюджету для потерпілих від сексуального насильства і катувань під час війни.

Місцеве самоврядування. Рада заборонила проведення виборів та референдумів на територіях, які перебувають під тимчасовою окупацією російських військ, а також затвердила особливості утворення та роботи військових адміністрацій у населених пунктах та скасувала конкурси на посади державної служби, у місцевих органах влади або держустановах. На військові адміністрації також покладено повноваження щодо організації надання соціальних послуг під час дії воєнного стану.

Рада унормувала правовий режим на тимчасово окупованих територіях. Згідно із законом, тимчасово окупована росією територія є невід’ємною частиною України. На неї поширюється дія Конституції, всіх законів та міжнародних договорів України, а тимчасова окупація є незаконною і не дає російським загарбникам жодних територіальних прав. При цьому Кабінет Міністрів визначатиме лінію розмежування  тимчасово окупованих територій та іншої території України, а РНБО зможе встановлювати на цій лінії тимчасовий прикордонний контроль.

Оподаткування та особливості ведення бізнесу. Більшість економічних законів, які Рада ухвалила за сто днів воєнного стану, стосувалися оподаткування. На початку війни Рада передбачила низку кардинальних податкових послаблень для бізнесу з метою його підтримки, насамперед:

• можливість перейти на спрощену систему оподаткування (ССО), замінивши податок на прибуток та податок на додану вартість (ПДВ) податком з обігу зі ставкою 2%. Спочатку таку систему дозволили для підприємств з оборотом до 10 млрд грн, потім це обмеження зняли. Обмеження на застосування цієї пільги діє для галузей азартних ігор, обміну іноземної валюти, продажу підакцизних товарів, видобутку корисних копалин, фінансових компаній та компаній-нерезидентів;
• скасування єдиного податку та ЄСВ для ФОП першої та другої групи;
• ставку акцизного податку на пальне знижено до нуля, а ПДВ на пальне знижено з 20% до 7%;
• з 1 березня 2022 року на рік звільнено від сплати земельного податку та орендної плати тимчасово окуповані рф землі, або землі, на яких велися бойові дії. За ці землі також не стягуватиметься мінімальне податкове зобов’язання, а за території, розташовані на них, – екологічний податок.
•  для підприємців, які перейшли на ССО, скасовано ПДВ під час імпорту товарів в Україну, а також ПДВ, імпортне мито та акцизний збір на імпорт автомобілів, причепів та мотоциклів, які можуть перевозити до десяти людей. Вказані зміни не стосуються товарів, які ввозяться з росії (пізніше Кабмін повністю заборонив імпорт товарів з рф);
• скасування реєстрації ПДВ для платників податків, які перейшли на спрощену систему. Згодом уряд також призупинив роботу Системи електронного адміністрування (СЕА) ПДВ. Однак оскільки ці рішення лише ускладнили життя бізнесу, 27 травня робота СЕА ПДВ була відновлена;
• звільнення від відповідальності за невчасну сплату податків із зобов’язанням сплатити їх упродовж трьох місяців з дня скасування воєнного стану;
• припинення нових та вже початих податкових перевірок;
• у разі неможливості зареєструвати акцизну накладну, дозвіл перевезення пального та спирту етилового за товарно-транспортною накладною;
• добровільна передача коштів або товарів на користь ЗСУ не оподатковується;
• звільнення від відповідальності за невчасне подання фінансової звітності в умовах воєнного стану.

Однак згодом Рада внесла зміни до Податкового кодексу, які частково відновили відповідальність за несплату податків, а саме:

• відновлення податкового обов’язку та подання звітності для платників, які можуть робити це вчасно. Документи, які підтверджуватимуть неможливість вчасного виконання податкових зобов’язань, встановлюватиме Міністерство фінансів;
• бізнес має відновити сплату податків упродовж двох місяців після того, як у нього з’являється така можливість, однак додаткові критерії для визначення цих умов мають бути затверджені відповідними підзаконними актами;
• платники, які перейшли на спрощену систему оподаткування, звільняються від відповідальності за несвоєчасне виконання податкових зобов’язань з 24 лютого 2022 року, якщо почали сплачувати податки протягом 60 днів із дня переходу на спрощену систему;
• відновлення документальних позапланових перевірок та перевірок виключно на підставі даних податкової звітності (камеральних);
• необхідність реєстрації податкових накладних за лютий-травень не пізніше 15 липня;
• безмитне ввезення автобусів, вантажівок та спецмашин, які відповідають стандартам Євро-3, юридичними особами для власного користування.

Для удосконалення інформаційної безпеки в умовах воєнного стану парламент посилив вимоги до провайдерів електронно-комунікаційних послуг: діяльність провайдерів контролюватиме спеціальний національний центр, порушення вимог якого може призвести до припинення роботи провайдера.

Рада також ухвалила закон, який зупиняє терміни охорони права власності — впродовж дії воєнного стану вони залишаться чинними, а після скасування власник зможе поновити їх упродовж 90 днів без сплати додаткових зборів.

На час воєнного стану зазнало змін і регулювання трудових відносин:

• роботодавцю дозволено збільшувати робочий тиждень до 60 годин (для скороченого графіку — до 40 годин), а вихідні — скорочувати до 24 годин на тиждень;
• роботодавець може призупинити дію трудового договору, але не розривати його;
• роботодавець може звільнити працівника з першого дня завершення відпустки чи лікарняного (окрім декрету чи відпустки з догляду за дитиною);
• працівникам критичної інфраструктури можуть відмовити у відпустці (крім відпусток через вагітність, декретної відпустки або відпустки з догляду за дитиною). Водночас роботодавець може необмежено надавати працівнику відпустку без збереження зарплати;
• працівник може звільнитися без обов’язкового попередження роботодавця за два тижні;
• роботодавець звільняється від відповідальності за несвоєчасну виплату зарплати, якщо зможе довести, що це відбулося через бойові дії. Відшкодування зарплат та інших компенсаційних виплат у повному обсязі в такому разі має забезпечити держава;

Крім того, Рада спростила надання статусу безробітного внутрішнім переселенцям, аби вони могли отримувати відповідні виплати. Зокрема, переселенцям не обов’язково відвідувати центр зайнятості для отримання виплат з безробіття. Також до них не застосовується вимога щодо пошуку підходящої роботи.

На період воєнного стану Рада передбачила зміни для бізнесу в сфері екології та сільського господарства:

• автоматичне поновлення на рік договорів оренди сільгоспділянок усіх форм власності;
• спрощений порядок передачі в оренду державних та комунальних сільськогосподарських ділянок для ведення товарного виробництва;
• спрощення фітосанітарних вимог при експорті, імпорті та переміщенні Україною рослинної продукції; можливість оформлення цифрового фітосанітарного сертифікату;
• скасування обов’язкової оцінки впливу на довкілля для робіт з ліквідації наслідків бойових дій, а також всіх видів рубок та меліоративного вилову риби.

Серед інших змін для бізнесу в умовах воєнного стану — можливість Кабміну встановлювати особливі процедури оренди державного та комунального майна, зокрема щодо необхідності здійснення його оцінки перед аукціоном, дозволу підписання документів цифровим підписом та автоматичного продовження строків оренди.  Також передбачена можливість підприємствам отримувати державну допомогу без обов’язкового повідомлення Антимонопольного комітету України.

Соціальні питання. За сто днів повномасштабної війни Верховна Рада ухвалила низку змін для удосконалення соціального забезпечення військових та їхніх родин:

• добровольців територіальної оборони почнуть визнавати учасниками бойових дій. Це дозволить їм отримувати статус інвалідності внаслідок війни та відповідні пільги. Пільги і виплати зможуть отримувати також родичі і сім’ї загиблих добровольців;
• система соціального захисту ветеранів підлягатиме комплексному перегляду щотрироки після закінчення війни; 
• новий механізм виплати пенсій по втраті годувальника, який загинув унаслідок бойових дій: якщо на виплату претендують батьки, чоловік або дружина загиблого або один непрацездатний член сім’ї — вона встановлюється у розмірі 70% грошового забезпечення загиблого на кожного члена сім’ї. Якщо ж право на таку пенсію мають двоє чи більше непрацездатних членів сім’ї (крім батьків, дружини та чоловіка) — вона становитиме 50% грошового забезпечення загиблого на кожну особу;
• ветеранам бойових дій  надаватимуть безоплатну психологічну допомогу;
• захисники України можуть виїжджати за кордон в період воєнного стану на лікування та реабілітацію разом із медичним персоналом, який їх супроводжує. Вартість проїзду та оплату послуг відшкодовуватиме приймаюча сторона або держава із бюджетних коштів.

Верховна Рада внесла зміни для адаптації освітнього процесу до воєнних умов:

• до кінця воєнного стану Рада скасувала складання зовнішнього незалежного оцінювання, державної підсумкової атестації для майбутніх бакалаврів та Єдиного вступного іспиту — для вступників у магістратуру. Відповідно до наказу Міністерства освіти, замість них  у 2022 році буде проведений мультипредметний тест (МПТ);
• для працівників освітніх закладів гарантується збереження робочого місця та середнього заробітку. Учням і студентам гарантується організація освітнього процесу в дистанційному форматі або в іншій формі. Останнім також гарантовано збереження стипендій, місця у гуртожитку та харчування у разі потреби.

Санкції проти рф. Рада ухвалила три закони для боротьби із впливом рф в Україні та підвищення ефективності санкцій, зокрема:

• дозволила примусово націоналізувати активи росії та її резидентів (юридичних осіб) без будь-якої компенсації їхньої вартості. Такими активами може бути рухоме і нерухоме майно, гроші, вклади у банках, цінні папери, корпоративні права, які зареєстровані в Україні;
• зупинила виконавчі провадження, стягувачем за якими є рф;
• дозволила стягнення в дохід держави активів, які належать деяким фізичним або юридичним особам з рф, або активів, якими вони можуть прямо чи опосередковано розпоряджатися.
  

За сто днів парламентарі ухвалили багато законів для забезпечення потреб фронту та підтримки економіки в тилу. І якщо зміни в оборонній сфери були очікувані і потрібні ще «на вчора», то зміни в економіці, передусім у податковій системі, були вкрай радикальними і не до кінця продуманими. Зрозуміло, що безпрецедентні податкові послаблення передбачалися як «швидка допомога» бізнесу в критичній ситуації, але така нерозбірливість (пільги отримали всі бізнеси в Україні, а не лише ті хто їх насправді потребував, — підприємства, які опинилися у районах бойових дій або під окупацією) призвела до значного скорочення доходів державного бюджету. Так, у травні доходи держбюджету перекрили видатки лише на третину: 83 млрд грн держава отримала від податкової та митниці, ще 18 млрд становила зовнішня допомога, у той час як видатки сягнули 250 млрд грн. Інші вади цих змін — наявність фактично двох податкових систем, що призводить до зловживань та ускладнює адміністрування. 

Те, що податкові надходження критично важливі для фінансування армії, розуміють і в уряді: Міністерство фінансів уже анонсувало повернення податкової і митної системи до стану “на 23 лютого”, а 28 травня уряд зареєстрував у Верховній Раді відповідний законопроєкт. Однак поки що народним депутатам бракує волі ухвалити відповідний закон.

Аби підтримати бізнес в умовах війни, влада може вдаватися до інших заходів, які не знижують доходи бюджету. Зокрема, це скасування надмірної бюрократії, регуляторних обмежень (дерегуляція), продовження цифровізації адміністративних послуг для бізнесу тощо.

Економіка потроху адаптується до війни, тож уряд і парламент мають переходити від «гасіння пожеж» до ухвалення зважених рішень, спрямованих на зміцнення і відновлення країни.

Крім того, війна не повинна стати причиною знехтувати важливими реформами, оскільки вони є запорукою співпраці з міжнародними партнерами та залучення коштів для повоєнного відновлення України. Однак, протягом перших ста днів парламент так і не почав ухвалювати закони, які підготовлено для виконання зобов’язань України в межах Угоди про асоціацію.

За підтримки