Поддержат ли Украинские Депутаты Отмену Неприкосновенности

14 июля 2015 года украинский парламент принял резолюцию, позволяющую отложить рассмотрение законопроекта об отмене неприкосновенности судей и депутатов до августа. Несмотря на то, что тема децентрализации власти превалирует в сегодняшних дискуссиях, вопрос о депутатском иммунитете требует глубокого и всеобъемлющего критического анализа.

5 февраля 2015 года Верховная Рада в первом чтении приняла законопроект №1776, направленный на снятие права на защиту от уголовного преследования (неприкосновенности) членов парламента – это право в настоящее время закреплено в Конституции. Этот закон вызвал большой общественный резонанс, так как в прошлом членство в парламенте часто использовалось для укрытия преступной деятельности от судебного преследования. В соответствии с процедурой внесения конституционных поправок, законопроект был представлен на рассмотрение в Конституционный Суд. 16 июня 2015 года Конституционный Суд постановил, что предложенные поправки не нарушают нормы Конституции Украины.

19 июня Венецианская комиссия Совета Европы в своем заключении о данном законопроекте пришла к выводу, что «нынешнее состояние верховенства права в Украине еще не создает условий для полного упразднения неприкосновенности депутатов». Комиссия рекомендовала разработать другие механизмы, которые не допустят злоупотреблений неприкосновенности депутатами, утверждая, что в отсутствие беспристрастного правосудия и плохо функционирующей политической системы существует реальная угроза чрезмерного запугивания и давления со стороны исполнительной и судебной властей в отношении законодателей. Основываясь на предыдущих заключениях Венецианской комиссии, неправительственная немецкая организация DRI приводила аналогичные аргументы в своем январском аналитическом обзоре, отмечая, что на данном этапе проведение реформы может состоять в упразднении неоднозначных формулировок и реформировании необоснованно длительных сроков снятия депутатского иммунитета.

Сейчас весь законодательный процесс по этому вопросу может развиваться по трем сценариям: 1 – Верховная Рада принимает законопроект 300-ми или более голосами; 2 – законопроект не наберет нужных 300 голосов, и в таком случае новый законопроект по этому вопросу уже не сможет быть внесен на рассмотрение парламента в течение года; 3 – депутаты внесут необходимые содержательные изменения, например, те, что рекомендованы Венецианской комиссией, – в этом случае потребуется еще одно первое чтение и еще одно решение Конституционного Суда. Таким образом, прежде чем поставить законопроект на голосование, депутаты должны иметь четкое видение, какой из вариантов более всего уместен. Второй вариант будет означать полный провал данного законопроекта и необходимость приостановки всего процесса на год, что станет тревожным сигналом для проведения всех реформ.

Спорный вопрос

Депутатской неприкосновенностью^[1] злоупотребляли в прошлом, чтобы оградить коррумпированных политиков от уголовного преследования. Поэтому общественное мнение решительно настроено против депутатского иммунитета. Тем не менее, вопрос снятия неприкосновенности не так однозначен – иммунитет может быть важной демократической гарантией в ситуациях, где исполнительная или судебная власти могут оказывать чрезмерное давление на депутатов. В частности, для нестабильных демократий, не имеющих беспристрастной судебной системы, может быть оптимальной более тщательно продуманная реформа, которая сужает понятие неприкосновенности и разъясняет процесс ее снятия, а не просто устраняет само понятие.

Решение Конституционного Суда

Конституционный Суд Украины должен рассмотреть каждую предлагаемую конституционную поправку на соответствие со статьями 157 и 158 Конституции Украины, убедившись, что данные поправки:
∙ не отменяют или ограничивают права и свободы человека и гражданина;
∙ не направлены на ликвидацию независимости или на нарушение территориальной целостности Украины;
∙ не будут введены в условиях военного или чрезвычайного положения.

В своем решении от 16 июня 2015 года (№1-в / 2015) Конституционный Суд Украины пояснил, почему отмена неприкосновенности депутатов соответствует требованиям статей 157 и 158. Данное решение правомерно, так как неприкосновенность депутатов не является их правом, а лишь их привилегией. Кроме того, не существует никаких юридических обязательств — ни на европейском, ни на международном уровне – требующих сохранить или упразднить депутатскую неприкосновенность. Решение данного вопроса находится в политической компетенции самого законодателя.

Тем не менее, судья Станислав Шевчук раскритиковал законопроект за отсутствие ссылок на международные стандарты и практики, указывая на необходимость защиты украинских депутатов на конституционном уровне. В этом отношении Суд мог бы сослаться на Доклад Венецианской комиссии о границах и процедуре снятия парламентского иммунитета и на Вывод Венецианской комиссии от октября 2000 года по поводу проведения конституционного референдума в Украине. Оба документа подтверждают необходимость конституционной защиты депутатов от гражданского и уголовного судопроизводства в странах со слабыми и неэффективными демократическими институтами, такими как Украина.

Выводы Венецианской комиссии

19 июня Венецианская комиссия представила заключение о данных конституционных поправках. Комиссия указала, что не существует европейских стандартов в отношении неприкосновенности. Таким образом, решение об ограничении депутатской неприкосновенности должны быть основаны на анализе конкретных стран, «особенно принимая во внимание состояние развития верховенства права в данной стране». Комиссия признала, что неприкосновенность депутатов действительно «может быть препятствием для борьбы с коррупцией».

В то же время комиссия пришла к выводу, что с учетом широко распространенной коррупции в судебной ветви украинской власти и хрупкую демократию, «полная отмена неприкосновенности может быть опасной для функционирования и автономии парламента.»

Таким образом, она рекомендовала создание иных процессуальных гарантий, которые «могут предотвратить вмешательство в деятельность парламента, облегчая борьбу с коррупцией». В качестве примера Комиссия привела статью 68 (II и III) Конституции Италии, которая гласит, что без разрешения Палаты или Сената, депутат не может «быть арестован или иным образом лишен личных свобод, а также содержаться под стражей за исключением ситуаций, когда окончательный приговор суда будет приведен в действие, или когда парламентарий задержан в момент совершения преступления, за которое арест на месте преступления является обязательным». Процедура снятия иммунитета далее регулируется Регламентом Палаты депутатов и Регламентом Сената. Запросы по снятию иммунитета рассматриваются в течение 30 дней «уполномоченным комитетом» в Палате (состоящей из 21 депутата) и Комитетом по вопросам выборов и парламентских иммунитетов в Сенате (23 сенатора). В то же время меньшинство депутатов имеет право обжаловать задержание или какие-либо другие меры, принятые в отношении депутата в Конституционном суде в течение определенного срока. Такая жалоба приостанавливает меры, принятые прокурором и обычными судьями по отношению к данному депутату до решения Конституционного суда.^[2]

В своем январском аналитическом обзоре на предмет реформирования парламентских иммунитетов в Украине, DRI также подчеркнула некоторые положения в украинском законодательстве о неприкосновенности, которые требуют пересмотраю В нем предлагается, среди прочего, исключить из сферы защиты предъявление обвинения на месте преступления и упростить процедуру снятия неприкосновенности. Документ также принял во внимание политический контекст: «Учитывая, что вновь избранный парламент может рассматриваться как менее коррумпированный, чем предыдущие парламенты, в то время как судебная власть по-прежнему в значительной степени остается нереформированной и верховенство закона слабо, имеют место быть аргументы в пользу проведения более умеренных реформ, которые ограничивают понятие неприкосновенности и разъясняют процедуру снятия иммунитета с парламентария «.

Что дальше?

На основании положительного решения Конституционного Суда Украины, Верховная Рада может проголосовать за поправки во втором чтении.

[…]

На данный момент существует три сценария развития законодательного процесса:

1 – Данный законопроект будет принят 300-ми или более голосами;

2 – Принятие законопроекта провалится во втором чтении (наберет менее 300 голосов), в этом случае Конституция не меняется, и изменения по этому вопросу могут быть внесены только через год^[3], что станет разочарованием для истинных реформаторов Украины;

3 – Существенные изменения будут внесены в законопроект, и в этом случае Верховная Рада обязана принять их в еще одном первом чтении (не менее 226 голосами) и требовать нового решения Конституционного Суда на предмет конституционности данного закона.

5 февраля 2015 года законопроект в первом чтении поддержали 365 депутатов. Но еще предстоит увидеть, будут ли депутаты по-прежнему голосовать за отмену неприкосновенности в целом, и найдут ли свой отклик у депутатов рекомендации Венецианской комиссии.

Анализируя каждый из возможных вариантов, члены коалиции обязаны прийти к единому мнению на счет рекомендаций Венецианской комиссии перед голосованием во втором чтении. В противном случае они рискуют потерять год, оставив законы о депутатских иммунитетах нереформированными, что подорвет веру в желание Украины проводить какие-либо реформы.

Примечания