Запрет на Экспорт Древесины: Предлог для Президентского Вето

9 апреля 2015 года парламент Украины принял закон №1362, который запрещает экспорт необработанных лесо- и пиломатериалов. Проблема нелегальной вырубки леса и отстающей перерабатывающей промышленности есть не только в Украине, схожая ситуация наблюдается во многих развивающихся странах.

Их опыт показывает, что не существует веских доказательств в пользу целесообразности запрета на экспорт древесины. Есть множество альтернативных мер для привлечения инвестиций в деревообрабатывающую промышленность, включая экспортные налоги, субсидии для внутренней промышленности и меры по улучшению бизнес-среды. Работа государства — поощрять развитие рынка, а не перераспределять ресурсы, — пишет Тимофей Милованов, профессор Питтсбургского университета, в своей колонке для VoxUkraine.

9 апреля парламент Украины принял закон №1362, который запрещает экспорт необработанных лесо- и пиломатериалов. Цель закона — предотвратить нелегальную вырубку лесов, минимизировать коррупцию в промышленности и способствовать развитию украинской лесоперерабатывающей отрасли.

Мнения о законе разделились. Здесь, здесь, здесь, здесь, и здесь можно увидеть баталии в Facebook переходящие от обмена любезностями к ожесточенным спорам. Оппоненты закона обвиняют сторонников в некомпетентности и непонимании основ экономики. Последние, в свою очередь, обвиняют оппонентов в том, что они не являются экспертами лесоперерабатывающей промышленности. Чтобы более детально изучить этот вопрос, читайте здесь и здесь.

Суть конфликта — вероятные последствия закона. С точки зрения базовой экономической теории, запрет на экспорт лесо- и пиломатериалов уменьшит внешний спрос на эту продукцию. Цены на внутреннем рынке снизятся. Лесопереработка станет еще более рентабельной. Рентабельность привлечет инвестиции. Следовательно, будут проигравшие (предприятия, которые производят лесо- и пиломатериалы, и иностранные покупатели) и победители (внутренняя деревообрабатывающая промышленность). Если не принимать во внимание другие факторы, общепринятый среди экономистов вывод будет состоять в том, что запрет на экспорт лесоматериалов исказит рыночную цену и приведет к неэффективности. Потери перевешивают выгоды.

Существует несколько стандартных уточнений этой аргументации.  Во-первых, рыночная цена не всегда может компенсировать негативные экологические последствия от вырубки леса. Таким образом, мораторий на экспорт сырья может способствовать эффективности, уменьшив прибыльность вырубки леса. Во-вторых, намного труднее контролировать нелегальную вырубку лесов, если существует возможность нелегального вывоза лесоматериалов за пределы страны. Из этого следует, что запрет на экспорт древесины может уменьшить масштабы нелегальной вырубки лесных массивов. В-третьих, трейдеры могут несправедливо извлекать выгоду из некоторых ценовых искажений и неравных правил игры (например, заниженные железнодорожные тарифы для экспорта древесины). В-четвертых, экспорт может способствовать уклонению от уплаты налогов (например, иностранный покупатель может перечислить определенную часть суммы на  оффшорные счета должностных лиц, осуществляющих продажу). Если эти искажения существуют, тогда запрет экспорта может быть оправдан. Наконец, лесоперерабатывающая промышленность может нуждаться в защите на начальных стадиях, пока она не укрепит свои позиции и не станет конкурентоспособной (аргумент развивающейся отрасли). С обзором экономических аргументов «за» и «против» запрета экспорта древесины можно ознакомиться в Ресосудармо и Юсуф (2006).

Эти аргументы теоретические по своей сути. Ни сторонники, ни противники закона не проводили эмпирического анализа. Кроме того, любой такой анализ будет сомнительным, учитывая системные изменения, происходящие сейчас в Украине. (В статье VoxUkraine подчеркивается некорректное использование данных для обоснования закона, внесенного на рассмотрение Верховной Рады).

Таким образом, мы сможем разрешить спор о целесообразности закона основываясь разве что на базовых экономических принципах и международном опыте.

Нелегальная вырубка леса и неразвитость домашней перерабатывающей промышленности это не уникальные проблемы Украины. Схожая ситуация наблюдается во многих развивающихся странах — особенно в тропических регионах. Наиболее детально в литературе представлен опыт Индонезии и Коста-Рики. Обе страны ввели подобные запреты на экспорт.

Нет никаких веских доказательств того, что страны выигрывают от запрета на экспорт древесины. С точностью до наоборот. Исследования Кишора, Мани и Константино (2001) установили, что отмена запрета на экспорт древесины в Коста-Рике могла бы принести стране  дополнительную выгоду в размере 0,1% ВВП. Тем не менее, запрет на экспорт действительно  уменьшил вырубку леса. Гаду и Росад (2004) аргументируют, что запрет на экспорт в Индонезии сделал отечественную деревообрабатывающую промышленность неэффективной и привел к потерям в благосостоянии. И практически никак не повлиял на вырубку леса. Дадли (2004), который также изучал опыт Индонезии, предупреждает о непредвиденных последствиях введения запрета на экспорт древесины. Он описывает сценарии, когда мораторий увеличивает вырубку лесных массивов из-за избыточного спроса со стороны отечественной промышленности. Линдси (1989) показал, что введение моратория в Индонезии привело к потерям в благосостоянии.

Весьма интересный факт, что МВФ и Всемирный банк настаивали на отмене запрета на экспорт древесины в Индонезии, Коста-Рике и Гане.  Исторически, Всемирный банк всегда выступал против такого запрета и высоких налогов на экспорт древесины (чтобы ознакомится с аргументацией, оправдывающей запрет на экспорт, см. Гудленд и Дэли (1996)).

Запрет на экспорт древесины является, пожалуй, самым экстремальным и искажающим рынок способом уменьшения спроса на древесину и защиты внутренней перерабатывающей промышленности. Существует несколько альтернатив:  упомянутые выше налоги на экспорт, субсидии для внутренней промышленности, меры по улучшению бизнес-среды, введение практик лесопользования (Reduced Impact Logging), которые не причиняют вреда лесам и повышают производительность лесопользования (см. де Блас и Перес (2007) для более подробной информации о практиках, и реформе лесопользования в Камеруне).

Выводы

Эмпирические исследования, проведенные в других странах, не представляют убедительных доказательств того, что запрет на экспорт древесины способствует развитию здоровой внутренней перерабатывающей промышленности. Результат введения моратория скорее отрицательный. Он может как повлиять на общие объемы лесозаготовок, так и вообще не изменить ситуацию.

Существует множество альтернативных, менее искажающих, способов привлечь инвестиции в украинскую деревообрабатывающую промышленность и ограничить незаконную вырубку лесов. Конечно, они могут быть неприменимы в нынешних обстоятельствах. Если это так, то введение моратория даст еще один сигнал внутреннему и международному рынкам о ненадежности институтов в Украине. Это снижает привлекательность ведения бизнеса в Украине и ставится под угрозу ее экономическое восстановление и развитие.

Есть еще ряд важных вопросов, касающихся запрета на экспорт древесины. Во-первых, существует риск «привыкания» украинского рынка к мораторию. Как только неэффективная промышленность начнет зависеть от введенного запрета, парламенту станет практически невозможно снять его в будущем.

Во-вторых, введенный запрет и другие аналогичные меры подчеркивают тот факт, что для украинского парламента вполне приемлемо вмешательство в функционирование рынков на основании эмпирически сомнительной аргументации. Парламент взял на себя функции рынка, приняв решение, как должны распределяться ресурсы. Поступая таким образом, Верховная Рада на своем примере показывает предприятиям и отраслям, как нужно конкурировать — путем лоббирования своих интересов при помощи материальных и информационных ресурсов, а не путем инноваций и повышения эффективности.

Рынки в Украине не функционируют должным образом. Работа парламента и правительства — создать правила, которые поощряют развитие рынка. Компетенция/работа законодателя не заключается в том, чтобы замещать рынки, непосредственно регулируя распределение ресурсов. Пока наше правительство будет игнорировать эту основную аксиому, новая Украина будет продолжать тратить силы впустую.