Люстрация как фактор успеха постсоветских стран

По уровню экономического развития Украина — среди аутсайдеров на постсоветском пространстве, хотя с позиций демократического развития мы пошли дальше многих соседей. Исследователи по-разному определяют причины этого. Кто-то подчеркивает непригодность формы политической организации Украины для успешной модернизации, кто-то — проблемы с политической культурой населения. В этой статье мы показываем, что одной из основных причин слабого развития постсоветских стран является отсутствие своевременной люстрации советской элиты.

Что такое люстрация? Согласно нормам влиятельных международных организаций, люстрация — это административная мера, целью которой является «отстранение от выполнения властных полномочий лиц, которым нельзя доверять осуществление таких полномочий в соответствии с демократическими принципами, поскольку они не проявляли приверженности к ним и не верили им в прошлом , а также не испытывают интереса или мотивации осуществить переход к ним сейчас» [п. 11]. Похожее определение сути люстрации и в украинском законодательстве: «установленный настоящим Законом или решением суда запрет отдельным физическим лицам занимать определенные должности […] в органах государственной власти и органах местного самоуправления» [ст. 3].

Теоретические основы люстрационных процессов

Чтобы понять, какую угрозу несет необновленная элита, нужно рассмотреть суть организованных групп влияния. Мансур Олсон в работах «Логика коллективных действий» и «Власть и процветание» показывает, что привилегированные и организованные малые группы побеждают численно большие, потому что первые организованы и активны, а последние — нет. Малые организованные группы являются группами с узким экономическим интересом, удовлетворение которого нередко не совпадает или вовсе противоречит удовлетворению интересов большинства членов общества.

В авторитарных обществах, где, в отличие от демократических, легальная деятельность влиятельных групп не разрешена, она становится скрытой. Организовать такую деятельность не трудно, потому что никто из автократов не имеет абсолютного контроля над обществом и вынужден полагаться на представителей власти на местах. Последние, пользуясь закрытостью политического порядка, злоупотребляют своими полномочиями и создают теневые договоренности для реализации своих интересов. В автократиях советского типа этот процесс приобрел особый масштаб. Ведь закрытость режима и приобретенные властью полномочия там были крайне велики. В связи с тем, что ни у кого из властных функционеров и населения не было материального обеспечения (кроме вещей первейшей необходимости), номеклатурщики использовали партийно-государственные ресурсы для приобретения материальных благ. Но делали они это неосмотрительно, ведь сохранение государственного имущества лежит в сфере общественных интересов, которые при советской власти были скрыты для понимания отдельных лиц [с. 112].

Поэтому в конце своего существования советская система была закономерно поражена деятельностью небольших влиятельных групп партийной номенклатуры на всех уровнях. Там не было пространства даже для попыток того, чтобы, по выражению Олсона, возникли «большие группы (например, независимые профсоюзы), которые могли бы ослабить власть высшего руководства» [с. 112].

Так что в отсутствии противодействия со стороны таких альтернативных групп населения малые организованные группы получили максимальное влияние и могли направлять ресурсы в свою пользу, не заботясь об общем развитии и интересах. Это породило значительную коррупцию и стало причиной появления целых секторов экономики, которые держались за счет непонятных рационально разрешений и сверхфинансирования за счет других секторов. Последние особенно расцвели в СССР во времена правления Брежнева (1964-1982). В целом это подрывало советскую командно-плановую систему и привело к восстановлению в бывших советских странах конкурентных отношений между частными экономическими игроками.

По словам Мансура Олсона, «рациональная плановая экономика, как и конкурентный рынок, не поддерживали бы государственные предприятия, которые работали в условиях склероза позднего коммунизма, поэтому вопрос частного и государственного управления не отражает сути дел. Центральной проблемой является конфликт между паразитическим и частным секторами» [с. 126-127]. Вопрос властно-заговорщических групп находится в пространстве не экономики, а сетей властных связей.

Изменение формата экономических отношений не имеет смысла, если представители старых организованных групп не будут устранены с властных должностей и продолжат использовать экономику для удовлетворения узких интересов в ущерб общественным. Они будут способствовать реформам в пределах собственной выгоды, не будучи заинтересованными в их распространении на широкие круги граждан.

Люстрация в странах «социалистического лагеря»

Примеры описанного видим везде на постсоветском пространстве, и в Украине тоже. Таким примером является история «Донецкого клана» — типичной группы с узкими интересами. Это объединение возникло по банальной схеме. Его основатель, влиятельный на Донбассе член КПСС Ефим Звягильский, в 1993-1994 годах был исполняющим обязанности премьер-министра (его правительство состояло преимущественно из бывших номенклатурщиков — как минимум насчет 20 из 39 членов правительства, назначенных в период его полномочий, имеется информация о членстве в КПСС). В должности Звягильский отличился хищением госсредств, но наказания не понес. Ряд людей из высшего руководства Украины к этому времени занимали крупные посты в КПСС и поэтому не были заинтересованы в привлечении к ответственности за противозаконные действия своего однопартийца.

То же самое можно отметить и про одиозного президента Виктора Януковича. Последний, несмотря на уголовное прошлое, набирал политический вес в Украине благодаря связям с со своими бывшими однопартийцами из КПСС. Они же помогли встать на ноги новым представителям «Донецкого клана», таким как Ринат Ахметов. Последний накопил состояние не благодаря продуктивной предпринимательской деятельности, а путем теневых договоренностей с представителями влиятельных групп. Так он делал в 1990-х годах, когда его сделки с недвижимостью покрывал бывший советский военный [p. 387], генерал-лейтенант Малышев. Так действовал и недавно, заставляя граждан Украины переплачивать за поставки угля по цене «Роттердам+», сформированной влиянием на энергетическую политику президента Порошенко.

Почему на фоне правовой слабости и экономической неэффективности бывших стран СССР большинство стран Восточной Европы успешно развиваются? В большинстве стран бывшего СССР после распада первыми даже на самые высокие государственные должности были избраны представители номенклатуры — Кравчук, Ельцин, Шеварднадзе, Ниязов и др. Их действия на властных постах привели к подрыву перспектив построения правопорядка и динамичного экономического развития. В то же время в странах Восточной Европы и Прибалтики представители советской элиты на всех политических уровнях были вовремя устранены от власти. Люстрационные меры были приняты в Германии на территориях ГДР, Чехии, Польше, Венгрии, Латвии, Литве, Эстонии, Албании. Большинство стран Восточной Европы, прибегнувших к люстрации, сейчас являются странами с развитой экономикой и уважением к праву.

В списке стран по номинальному ВВП на душу населения маленькие и небогатые ресурсами Эстония, Чехия, Латвия, Литва находятся на 37, 38, 42, 44 местах. В то время как страны с огромными ресурсами, такие как Россия, Казахстан и Туркменистан, где властные позиции закрепили за собой номенклатурщики [1-c. 270, 2-с. 105], находятся на 60, 77 и 78 местах. Последние также находятся в нижней части рейтинга стран по Индексу восприятия коррупции — на 123, 136 и 158 ступенях. В то время как те же Эстония, Чехия, Латвия и Литва занимают 20, 39, 43 и 37 места. 

Теоретическое и эмпирическое обоснование связи экономических успехов с люстрацией предоставляется рядом политических и экономических исследований авторства не только Мансура Олсона, но и Джоэля С. Геллмана [с. 27-28], Яна Фидрмука отдельно [с. 27] и в сотрудничестве с Лазло Брусцом [с. 2], Лукана Вея и Адама Кейси, и др. VoxUkraine в свое время писал о том, что именно «обновление политической элиты стало ключевым фактором успеха постсоветских стран».

Хотя институт люстрации относительно новый, практика соседних государств определила правовое поле для правомерности этого процесса. Так в пункте 11 Резолюция ПАСЕ 1096 (1996) определяет, что в отношении лиц, которые «не совершили никаких преступлений […], но все же занимали высокие должности в бывших тоталитарных коммунистических режимах и поддерживали их,» государства могут прибегнуть к таким мерам как люстрация или декоммунизация. В таком случае эти меры должны быть совместимы с демократическим государством и принципом верховенства права. В частности, государство должно гарантировать индивидуальное (а не коллективное) применение люстрационных законов и уважение к праву на справедливый суд, а также не использовать люстрационные законы как инструмент наказания. Эти принципы нашли дальнейшее развитие в делах Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ). Соответственно, в вышеупомянутых государствах люстрация проходила в правовом порядке с возможностью обжалования решений в суде и проверок Конституционными судами норм соответствующих законов, например в Польше, Чехии, Латвии. Итак, институт люстрации международное сообщество признает оправданным инструментом в государствах переходного правосудия.

Эффективность запоздалой люстрации

Запоздалое применение люстрации, как в Македонии в 2008-м или в Украине после 2014 года, дает неэффективные или несравненно менее эффективные результаты. 

Во-первых, люстрация не достигает своей цели — уберечь построение основанного на демократических принципах правопорядка и динамичное экономическое развитие страны после падения советского режима от представителей этого режима, когда эти построение и развитие только разворачиваются. Если представители этого режима остались во властных кругах и некоторые из них уже нанесли основной вред развитию нового демократического порядка, то люстрация не может устранить причины этого вреда. Фактически она борется с его последствиями, для чего она приоритетно не предназначена. И даже если люстрация устранит некоторых представителей советского режима, которые до сих пор находятся у власти, их количество будет значительно меньше количества наносивших соответствующий вред с самого начала. А значит, результативность таких увольнений будет невысокой. 

Так, согласно Закону Украины «Об очистке власти» от 2014 года, окончательно было уволено только 889 человек. И в круг уволенных лиц входят не только представители преступного советского режима, но и лица, причастные к коррупционным схемам после распада СССР (сравните с 42 046 люстрированными только по первой позиции на территории ГДР [c. 62]).

Во-вторых, люстрация в таком порядке не правомерна. В частности, Венецианская комиссия отмечает, что: «средство люстрации является временным, и объективная необходимость ограничения прав человека в результате этой процедуры уменьшается со временем» [с. 19]. Типичный срок люстрации составляет не более 5 лет после падения советского режима в стране [g]. Иногда он может быть большим, до 10 лет, как, например, в Латвии, при обосновании властями страны необходимости таких действий, возможность чего не отрицает и Венецианская комиссия [с. 15; §76]. В случаях проведения люстрации определенных лиц после 10-летнего срока или без соответствующего обоснования, международные правоохранительные органы становились на их сторону.

Как указала Венецианская комиссия (и позже с этим согласился ЕСПЧ): «[…] тоталитарный недемократический характер режима до 1991 года в Советском Союзе не подлежит сомнению, однако необходимость использования мер люстрации в отношении представителей этого режима почти спустя 25 лет после его падения кажется противоречивой. Возможно, некоторые представители коммунистического режима все еще представляют угрозу демократическому режиму в Украине. Однако это не должно выражаться просто на основании должности, которую они занимали до 1991 года. Также следует учитывать их поведение и деятельность в период после этой даты» [п. 70; также 108, 291-298]. В том числе и на этих основаниях (слишком большая удаленность люстрации в Украине во времени от падения советского режима и отсутствие дополнительных объяснений о необходимости такой люстрации) ЕСПЧ поддержал иск «Полях и другие против Украины». А действия в отношении Бондаренко С. И., который в 1990-1991 годах занимал должность секретаря райкома Компартии в УССР назвал «продемонстрировавшими полное пренебрежение к его правам» [п. 322]. Подобное решение ЕСПЧ принял ранее в отношении люстрации в Македонии по Делу «Ивановский против Бывшей Югославской Республики Македония». Суд отметил, что «Закон о люстрации был принят примерно через шестнадцать лет после того, как государство-ответчик приняло свою демократическую Конституцию. Хотя сам факт запоздалого принятия этого закона не является решающим, он, тем не менее, может иметь значение [если учесть], что любая угроза, которую сначала могли представлять из себя лица, подлежащие люстрации, для новосозданной демократии, должна была значительно уменьшиться с течением времени» [п. 180].

Вывод

Ключевым фактором успеха постсоветских стран с высоким развитием экономики и уважением к праву была проведенная вовремя — в течение максимум 10 лет после падения советских режимов — люстрация. Постсоветские страны, где люстрация не была проведена вовремя, сейчас преимущественно слабо развиты экономически; их также нельзя назвать полностью демократическими. Несвоевременное проведение люстрации, как в Македонии или в Украине, не достигло поставленной цели и в то же время было признано неправомерным международными институциями. Поэтому для государств, которые проводят люстрацию после падения советского или другого преступного режима, важно приложить усилия, чтобы люстрация была проведена вовремя, а ее законодательная база соответствовала нормам международного законодательства.