Люстрація як чинник успіху пострадянських країн

За рівнем економічного розвитку Україна – серед аутсайдерів на пострадянському просторі, хоча з позицій демократичного розвитку ми пішли далі від багатьох сусідів. Дослідники по-різному визначають причини цього. Дехто підкреслює непридатність форми політичної організації України для успішної модернізації, дехто – проблеми з політичною культурою населення. У цій статті ми показуємо, що однією з основних причин слабкого розвитку пострадянських країн є відсутність вчасної люстрації радянської еліти. 

Що таке люстрація? Згідно з нормами впливових міжнародних організацій, люстрацією є адміністративний захід, що має на меті «відсторонення від виконання владних повноважень осіб, яким не можна довіряти здійснення таких повноважень у відповідності до демократичних принципів, оскільки вони не виявляли прихильності до них і не вірили їм у минулому, а також не мають інтересу чи мотивації здійснити перехід до них зараз» [п. 11]. Схоже визначення сутності люстрації й в українському законодавстві: «встановлен[а] цим Законом або рішенням суду заборон[а] окремим фізичним особам обіймати певні посади […] в органах державної влади та органах місцевого самоврядування» [ст. 3]. 

Теоретичне підґрунтя люстраційних процесів

Щоб зрозуміти, яку загрозу несе неоновлена еліта, потрібно розглянути суть організованих груп впливу. Мансур Олсон у працях «Логіка колективних дій» та «Влада і процвітання» показує, що привілейовані та організовані малі групи перемагають чисельно більші, бо перші організовані та активні, а останні – ні. Малі організовані групи є групами з вузьким економічним інтересом, задоволення якого нерідко не співпадає чи взагалі суперечить задоволенню інтересів більшості членів суспільства. 

В авторитарних суспільствах, де, на відміну від демократичних, легальна дія впливових груп не дозволена, вона стає прихованою. Організувати таку дію неважко, бо ніхто з автократів не має абсолютного контролю над суспільством і змушений покладатися на представників влади на місцях. Останні, користуючись закритістю політичного порядку, зловживають своїми повноваженнями та створюють тіньові домовленості для реалізації своїх інтересів. У автократіях радянського типу цей процес набув особливого масштабу. Адже закритість режиму та набуті владою повноваження там були вкрай високими. У зв’язку з тим, що ніхто з владних функціонерів та населення не мав матеріального забезпечення (окрім речей найпершої необхідності), номеклатурники використовували партійно-державні ресурси для набуття матеріальних благ. Але робили вони це необачно, адже збереження державного майна лежить у сфері загальносуспільних інтересів, що за радянської влади були закритими для розуміння окремих осіб [с. 112].

Тож наприкінці свого існування радянська система була закономірно уражена діяльністю невеликих впливових груп партійної номенклатури на всіх рівнях. Там не було простору навіть для спроб того, аби, за висловом Олсона, виникли «великі групи (наприклад, незалежні профспілки), які б могли послабити владу вищого керівництва» [с. 112]. 

Тож за відсутності протидії від таких альтернативних груп населення малі організовані групи здобули максимальний вплив і могли спрямовували ресурси на свою користь не турбуючись про загальні розвиток та інтереси. Це породило значну корупцію та стало причиною появи цілих секторів економіки, що тримались за рахунок незрозумілих раціонально дозволів і надфінансування за рахунок інших секторів. Останні особливо розквітнули в СРСР за часів правління Брєжнєва (1964-1982). В цілому це підривало радянську командно-планову систему та призвело до відновлення у колишніх радянських країнах конкурентних відносин між приватними економічними гравцями. 

За словами Мансура Олсона, «раціональна планова економіка, як і конкурентний ринок, не підтримували б державних підприємств, які працювали в умовах склерозу пізнього комунізму, тому питання приватного і державного управління не відображає суті справ. Центральною проблемою є конфлікт між паразитичним і приватним секторами» [с. 126-127]. Питання владно-змовницьких груп знаходиться у просторі не економіки, а мереж владних зв’язків. 

Зміна формату економічних відносин не має сенсу, якщо представники старих організованих груп не будуть усунуті з владних посад і продовжать використовувати економіку задля задоволення вузьких інтересів у збиток суспільним. Вони посприяють реформам до меж власної вигоди, не будучи зацікавленими у їх поширенні для широких кіл громадян. 

Люстрація в країнах «соціалістичного табору»

Приклади описаного бачимо всюди на пострадянському просторі, й в Україні також. Таким прикладом є історія «Донецького клану» – типової групи з вузькими інтересами. Це об’єднання виникло за банальною схемою. Його засновник, впливовий на Донбасі член КПРС Юхим Звягільський, у 1993-1994 роках був виконуючим обов’язки прем’єр-міністра (його уряд складався переважно з колишніх номенклатурників – як мінімум щодо 20 з 39 членів уряду, призначених за часу його повноважень, є наявна інформація про членство у КПРС[1]). На посаді Звягільський відзначився розкраданням держкоштів, але кари не поніс. Низка людей з вищого керівництва України до цього обіймали значні посади у КПРС і через це не були зацікавлені у притягненні до відповідальності за протизаконні дії свого співпартійця. 

Те саме можна зазначити й про одіозного президента Віктора Януковича. Останній, незважаючи на кримінальне минуле, набирав політичної ваги в Україні через зв’язки з зі своїми колишніми співпартійцями з КПРС. Вони ж допомогли стати на ноги новим представникам «Донецького клану», таким як Рінат Ахметов. Останній накопичив статки не через продуктивну підприємницьку діяльність, а через тіньові домовленості з представниками впливових груп. Так він робив у 1990-роках, коли його оборудки з нерухомістю покривав колишній радянський військовий [p. 387], генерал-лейтенант Малишев. Так діяв і нещодавно, змушуючи громадян України переплачувати за постачання вугілля за ціною «Ротердам+», сформованою через вплив на енергетичну політику президента Порошенка. 

Чому на тлі правової слабкості та економічної неефективності колишніх країн СРСР більшість країн Східної Європи успішно розвиваються? У більшості країн колишнього СРСР після розпаду першими навіть на найвищі державні посади були обрані представники номенклатури – Кравчук, Єльцин, Шеварднадзе, Ніязов та ін. [2] Їхні дії на владних постах призвели до підриву перспектив розбудови правопорядку та динамічного економічного розвитку. Водночас у країнах Східної Європи та Прибалтики представники радянської еліти на всіх політичних рівнях були вчасно усунуті від влади. Люстраційні заходи були ухвалені у Німеччині на територіях НДР[3], Чехії[4], Польщі[5], Угорщині[6], Латвії[7], Литві[8], Естонії[9], Албанії[10].

Більшість країн Східної Європи, які вдались до люстрації, нині є країнами з розвинутою економікою та повагою до права.

 У переліку країн за номінальним ВВП на душу населення маленькі та небагаті ресурсами Естонія, Чехія, Латвія, Литва знаходяться на 37, 38, 42, 44 місцях. Тоді, як країни з величезними ресурсами, як Росія, Казахстан і Туркменістан, де владні позиції закріпили за собою номенклатурники [1- c. 270, 2 – с. 105], знаходяться на 60, 77 та 78 місцях. Останні також знаходяться в нижній частині рейтингу країн за Індексом сприйняття корупції — на 123, 136 та 158 сходинках. Тоді як ті ж Естонія, Чехія, Латвія та Литва посідають 20, 39, 43 та 37 місця.

Теоретичне та емпіричне обґрунтування зв’язку економічних успіхів з люстрацією наводять низка політичних та економічних досліджень за авторством не лише Мансура Олсона, але і Джоеля С. Геллмана [с. 27-28], Яна Фідрмука окремо [с. 27] та у співпраці з Лазло Брусцом [с. 2], Лукана Вея та Адама Кейсі [11], та ін. VoxUkraine свого часу писав про те, що саме “оновлення політичної еліти стало ключовим фактором успіху пострадянських країн”. 

Хоча інститут люстрації є відносно новим, практика сусідніх держав визначила правове поле для правомірності цього процесу. Так в пункті 11 Резолюція ПАРЄ 1096 (1996) визначає, що для осіб, які «не вчинили жодних злочинів […], але все-таки обіймали високі посади в колишніх тоталітарних комуністичних режимах і підтримували їх», держави можуть вдатись до таких заходів як люстрація чи декомунізація. В такому випадку ці заходи мають бути сумісні з демократичною державою та принципом верховенства права. Зокрема, держава має гарантувати індивідуальне (а не колективне) застосування люстраційних законів та повагу до права на справедливий суд, а також не використовувати люстраційні закони як інструмент покарання[12]. Ці принципи знайшли подальший розвиток у справах Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ)[13]. Відповідно, у вищезгаданих державах люстрація проходила у правовому порядку з можливістю оскарження рішень у суді та перевірок Конституційними судами норм відповідних законів, як наприклад у Польщі, Чехії, Латвії. Отже, інститут люстрації міжнародна спільнота визнає виправданим інструментом в державах перехідного правосуддя.

Неефективність запізнілої люстрації

Запізніле застосування люстрації, як у Македонії у 2008, або в Україні після 2014 року, дає неефективні або непорівняно менш ефективні результати. 

По-перше, люстрація не досягає своєї мети – вберегти розбудову заснованого на демократичних принципах правопорядку та динамічний економічний розвиток країни після падіння радянського режиму від представників цього режиму, коли ці розбудова і розвиток тільки розгортаються. Коли представники цього режиму залишились у владних колах і деякі з них вже нанесли основну шкоду розбудові нового демократичного порядку, то люстрація не може усунути причини цієї шкоди. Фактично вона бореться з її наслідками, для чого вона пріоритетно не призначена. І навіть якщо люстрація усуне деяких представників радянського режиму, які досі знаходяться при владі, їхня кількість буде значно меншою кількості таких, що наносили відповідну шкоду з самого початку. А отже, результативність таких звільнень буде невисокою.

 Так за Законом України «Про очищення влади» від 2014 року остаточно було звільнено лише 889 осіб. І до кола звільнених осіб належать не тільки представники злочинного радянського режиму, але й особи, які були причетні до корупційних схем після розпаду СРСР (порівняйте з 42 046 люстрованих лише за першою позицією на території НДР [c. 62]).

По-друге, люстрація у такому порядку не є правомірною. Зокрема, Венеціанська комісія зазначає, що: «засіб люстрації є тимчасовим, і об’єктивна необхідність обмеження прав людини внаслідок цієї процедури зменшується з часом» [с. 19]. Типовий термін люстрації складає не більше 5 років після падіння радянського режиму в країні [g]. Інколи він може бути більшим, до 10 років, як наприклад, у Латвії, за обґрунтування владою країни необхідності таких дій, можливість чого не заперечує і Венеціанська комісія [с. 15; §76]. У випадках проведення люстрації певних осіб після 10-річного терміну або без відповідного обґрунтування, міжнародні правоохоронні органи ставали на їх бік. 

Як вказала Венеціанська комісія (і пізніше з цим погодився ЄСПЛ): « […] тоталітарний недемократичний характер режиму до 1991 року в Радянському Союзі не підлягає сумніву, проте необхідність використання заходів люстрації стосовно представників цього режиму майже через 25 років після його падіння, видається суперечливою. Можливо, деякі представники комуністичного режиму все ще становлять загрозу демократичному режиму в Україні. Однак це не повинно виражатися просто на підставі посади, яку вони займали до 1991 року. Також слід враховувати їхню поведінку та діяльність у період після цієї дати» [п. 70; також 108, 291-298]. Зокрема й на основі цих підстав (завелика віддаленість люстрації в Україні у часі від падіння радянського режиму та відсутність додаткових пояснень щодо необхідності такої люстрації) ЄСПЛ підтримав позов «Полях та інші проти України». А дії щодо Бондаренка С. І., який у 1990-1991 роках обіймав посаду секретаря райкому Компартії в УРСР назвав такими, що «продемонстрували повну зневагу до його прав» [п. 322]. Схоже рішення ЄСПЛ ухвалив раніше щодо люстрації в Македонії у Справі «Івановський проти Колишньої Югославської Республіки Македонія». Суд зазначив, що «Закон про люстрацію був ухвалений приблизно через шістнадцять років потому, як держава-відповідач прийняла свою демократичну Конституцію. Хоча сам факт запізнілого ухвалення цього закону не є вирішальним, він, тим не менш, може мати значення [якщо врахувати], що будь-яка загроза, яку спочатку могли представляти собою особи, що підлягають люстрації, для новоствореної демократії, повинна була значно зменшитися з плином часу» [п. 180].

Висновок

Ключовим фактором успіху пострадянських країн з високим розвитком економіки та повагою до права була проведення вчасно – протягом щонайбільше 10 років після падіння радянських режимів – люстрація. Пострадянські країни, де люстрація не була проведена вчасно, нині переважно слабко розвинуті економічно; їх також не можна назвати повністю демократичними. Невчасне проведення люстрації, як у Македонії чи в Україні, не досягло поставленої мети й водночас було визнане неправомірним міжнародними інституціями. Тому для держав, які проводять люстрацію після падіння радянського або іншого злочинного режиму, важливо докласти зусиль, щоб люстрація була проведена вчасно, а її законодавче підґрунтя відповідало нормам міжнародного законодавства.

Примітки.