Минсоц, Минфин и Минэкономики – реформаторы 2018 года. Кто еще продвигал изменения в Украине?

В прошлом году VoxUkraine проанализировал, как Президент, Парламент, Кабмин и Национальный банк меняли украинское реформаторское поле в течение трех с половиной лет. В первом полугодии 2018 года произошло значительное падение реформаторской деятельности в Украине. Стали ли министерства более активными по сравнению с первым полугодием? И отразилось ли это на общей динамике законотворчества в 2018 году?

Из этого материала вы узнаете, как на протяжении года менялась реформаторская активность Парламента, Администрации президента, Правительства и Национального банка, а также какие министерства инициировали больше прогрессивных изменений и какая антиреформа попала в законодательные «достижения» 2018 года.

Темп реформ продолжает падать. С 1,3 балла в 2015 году Индекс постепенно снизился до 0,6 балла в 2018 году (по шкале от -5 до +5, где негативное значение означает регресс). Это значение еще больше отдаляет украинский реформаторский темп от желаемого. Приемлемым по мнению экспертов Индекса реформ считается показатель +2,0 балла и выше. Наиболее близким к этому стандарту остается второй квартал 2015 года, когда Индекс был равен +1,4 балла.

«Работа над ошибками» во ІІ полугодии 2018

Первое полугодие 2018 года демонстрировало очень пессимистический сценарий развития украинских реформ (41 реформа). Вторая половина 2018 года принесла украинскому обществу уже больше положительных законодательных изменений – 69. Как и в 2015 году, когда в первом полугодии было принято 138 реформ, а во втором – 187, власть пыталась немного «догнать» поставленные в начале года планы к новогодним праздникам.

Во втором полугодии 2018 года много внимания уделялось развитию банковского сектора благодаря активной деятельности НБУ и регулированию бизнес-среды в Украине благодаря Парламенту и отдельным министерствам. По сравнению с первой половиной года в приоритетных направлениях остались система соцзащиты, эффективность госрасходов и права собственности.

Для того, чтобы просмотреть перечень реформ, которые повлияли на прогресс одного из направлений реформ, наведите курсор на график.

Источник данных: Индекс реформ

Что было сделано за год

2018 стал годом, когда количество реформ достигло антирекорда за все время существования Индекса. Всего за 2018 год было принято 110 законодательных актов, которые будут изменять правила игры в украинском экономическом поле. Суммарная оценка всех актов +136,9 балла Индекса реформ. Для сравнения, в 2015 году количество реформ достигало 325, а суммарная оценка 536 баллов.

Больше всего законов и постановлений «нареформировал» Кабинет Министров Украины – 51 реформа. Это почти половина всех реформ 2018 года (46%). За ним почти с одинаковым количеством успешных законодательных изменений идут Парламент (25%) и НБУ (24%). Однако, если учитывать «вес» (балл Индекса реформ) принятых реформ, то наибольшее количество баллов получил парламент. В среднем 1 закон от Парламента «весит» 1,6 балла Индекс реформ, в то время как у Кабмина это значение достигает лишь 0,8 балла. Отдельно стоит сказать о законодательных инициативах Президента. Хотя их меньше, чем законов, инициированных Парламентом или Кабмином, часто они получают гораздо более высокие оценки от экспертов. За 2018 год Президент инициировал только 4 прогрессивных законодательных изменения. В частности, речь идет о двух законах про Антикоррупционный суд (+3 и +2 Индекса реформ соответственно), законе о валюте (+5) и рамочном законе о национальной безопасности Украины (+5).

Не менее значимые законы были приняты благодаря активности народных депутатов. Среди самых важных реформ от Парламента – Закон о реформировании наблюдательных советов госбанков (+4) и Закон об эмитентах ценных бумаг (+3). Много было сделано Верховной Радой и в сфере регулирования бизнес-среды (суммарная оценка Парламента по этому направлению +18,5 баллов Индекса реформ). По этому направлению можно выделить Закон о «едином окне» на таможне (+2) и Закон о корпоративных договорах (+2).

Отдельно стоит сказать об НБУ и его постановлениях. Эксперты высоко оценили постановление Нацбанка, позволяющее банковским клиентам дистанционно открывать банковские счета с системой BankID (+2,25). По +2 балла получили такие инициативы регулятора как: введение нового инструмента капитализации банков, расширение перечня банковских данных к обнародованию, Методические рекомендации по организации корпоративного управления в банках и установление требований для обеспечения устойчивости банков.

Попали в прогрессивные инициаторы 2018 года и другие государственные органы. Так, Фонд государственного имущества разработал проект Закона о приватизации (+3). А Национальное агентство по вопросам государственной службы отвечало за проект распоряжения о типовых задачах и ключевых показателях эффективности руководителей ЦОИВ (+1).

Работа министерств в 2018

51 реформа от Кабмина в 2018 году имела таких формальных инициаторов:

За вторую половину 2018 года МЭРТ уступил первое место Министерству социальной политики, усилившему свои позиции в рейтинге благодаря большому количеству принятых постановлений (11) в сферах социальной защиты и рынка труда. Среди таковых стоит упомянуть урегулирование предоставления льгот и субсидий на оплату услуг по содержанию домов (+1), изменения порядка назначения субсидий (+1), исчисление трудового стажа физических лиц-предпринимателей (+1) и урегулирование процедуры трудоустройства за рубежом (+1).

Несмотря на утраченное лидерство в рейтинге, Минэкономразвития все-таки отличилось наиболее «весомой» реформой среди всех министерств – Законом о повышении защиты авторского права, который эксперты оценили в 2 балла. Кроме этого, было представлено важное нововведение в сфере корпоративного управления – новая процедура отбора руководителей и наблюдательных советов крупнейших госкомпаний (+1,8).

Также высоко оценена была работа команды Министерства финансов. +5,8 балла за изменения в Порядок подачи финотчетности (+1), управления фискальными рисками (+1), принятие Порядка использования средств для поддержки развития научных исследований (+1) и др. Противоречивые оценки получили изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы из “бюджетного пакета 2019” (0 и +0,5 баллов соответственно) из-за создания дополнительных барьеров на рынке обмена информацией в сфере недвижимости, а также дотационного обеспечения аграрных компаний.

В целом реформы, инициированные министерствами в прошлом году, редко получают больше +1 балла. Однако, есть и исключения. Например, порядок определения технической возможности установки узлов учета тепловой энергии от Минрегиона (+1,8), Закон о дерегуляции сахарной отрасли от Минагро (+1,8), Закон «маски-шоу стоп-2» от Минюста (+1,75) и новый Порядок государственного мониторинга от Министерства экологии (+1,5).

Среди решений Кабмина 2018 года есть и одна антиреформа – от Министерства энергетики. В мае 2018 года было принято постановление Кабмина о перечне услуг, которые составляют общий экономический интерес (услуги для удовлетворения особо важных общих потребностей граждан с привлечением государственной поддержки и без вмешательства Антимонопольного комитета). Эксперты отреагировали с одобрением на то, что этот перечень был создан и оформлен в едином документе. Однако, некоторые включенные в него услуги могут предоставляться на коммерческой основе и не нуждаются в государственной поддержке.

С перечнем всех антиреформ за 4 года можно ознакомиться здесь.

4-летняя каденция украинских реформ

Оглядываясь назад, мы видим длинную историю становления новых правил игры украинского экономического и политического поля. С начала 2015 и до конца 2018 года чиновники подарили украинцам 789 реформ с суммарной оценкой Индекса реформ +1143 балла. В целом, такое количество законодательных актов, способных изменить политико-экономические условия страны, впечатляет. Однако, не следует забывать о качестве и процессе имплементации этих политических решений.

Количество и качество (баллы от экспертной среды) с каждым годом падает. За 2015 год украинцы получили 325 реформаторских законов и постановлений со средней оценкой +1,7 балла. В 2018 это количество уменьшилось втрое – до 110, со средней оценкой +1,2.

Меняются и направления законодательной активности чиновников. Наиболее резкое падение наблюдается по направлению “Государственное управление”: со 110 законов и постановлений в 2015-м до лишь 18 в 2018-м. Зато работа власти по направлениям “монетарная система”, “государственные финансы” и “бизнес-среда” почти стабильна (с небольшим спадом с 2015 года). Энергетические реформы, которых за все время набралось только 56, преимущественно остаются без внимания агентов перемен.

Если посмотреть на законодательную деятельность инициаторов, то мы можем наблюдать, что даже самый большой реформатор в 2015 году – КМУ – постепенно потерял свои позиции к 2018 году. По состоянию на конец 2018 года Кабмин, Парламент и НБУ почти одинаково меняют страну.

Инициатор «Другие» включает в себя такие институции как НКРЭКУ, Фонд государственного имущества, Нацгосслужба, Государственная фискальная служба и другие.

Выводы

Рейтинг 2018 года – это иллюстрация того, как медленно, но все-таки заметно уменьшается количество украинских реформ. Некогда активный инициатор Кабмин пока не продуцирует той критической массы прогрессивных изменений, которая наблюдалась в 2015 году. На протяжении последнего года значение Индекса реформ остается на стабильно низком уровне.

2015 год был периодом повышенного внимания международного сообщества к украинскому политическому и экономическому полю. Кризисные условия, усилившаяся потребность в финансировании от международных партнеров и необходимость тесного сотрудничества с МВФ, ЕС и Всемирным банком заставляли украинских чиновников ускорять процесс принятия жизненно необходимых законов и постановлений.

Ситуация не является настолько критической, а потому и мотивация отдельных инициаторов может быть недостаточной для постоянного оживления темпа реформ в стране. А 2019 год с двойными выборами и изменениями в политической игре может нести риск замедления, а также и имплементации уже принятых инициатив.

Как мы считали рейтинг:

Рейтинг министерств Индекса реформ отражает, насколько активно органы власти инициировали реформаторские нормативные акты: законы, постановления и т.д. В рамках мониторинга Индекса реформ каждый реформаторский нормативный акт получает оценку экспертов. Оценка министерства в рейтинге Индекса реформ – это сумма баллов, которые получили все реформаторские нормативные акты, инициированные этим министерством. Иниформация об инициаторах законопроектов была взята из объяснительных записок на сайте ВР, данные об инициаторах постановлений и распоряжений получены через официальные запросы в КМУ, информация об органе, выдавшем приказ, есть в его реквизитах.

Методологические ограничения рейтинга:

• Индекс реформ был запущен в начале 2015 года, поэтому в рейтинг не попали важные законодательные инициативы 2014 года (в частности, антикоррупционные);
• Индекс реформ рассматривает преимущественно экономические реформы и реформы, касающиеся экономики (например, мы не оценивали реформирование оборонной сферы, однако оценивали антикоррупционные инициативы, которые ее касались). Подробнее о направлениях и методологии подсчета индекса здесь;
• Индекс реформ оценивает реформистские нормативные акты, а не их внедрение.
• индекс основывается на экспертных оценках, потому ему свойственна некоторая субъективность.

Некоторые законы разрабатывает Национальный банк. Это учреждение не имеет права законодательной инициативы. Поэтому законы, которые разрабатывает Национальный банк, могут инициировать Президент или депутаты. Также иногда случается, что разрабатывает законопроект министерство, но подают его в Верховную Раду депутаты. В таком случае мы считаем рейтинг по формальному признаку – считаем, что инициатором закона является та институция, которая формально подала законопроект в Верховную Раду.

Индекс реформ – рейтинг показывает вклад органов власти в реформы, связанные с экономикой, но его нельзя считать комплексной оценкой деятельности правительства, отдельного министерства, Президента или парламента. Мы также намеренно не считали рейтинг для каждого состава Правительства, ведь процесс подготовки законодательных изменений и их утверждения может занимать месяцы, и часто инициативы, подготовленные одной командой, становятся законом или постановлением тогда, когда министерство уже имеет другого руководителя.