Мінсоц, Мінфін та Мінекономіки – реформатори 2018 року. Хто ще штовхав зміни в Україні вперед?

Минулого року VoxUkraine проаналізував як Президент, Парламент, Кабмін та Національний банк змінювали українське реформаторське поле протягом трьох з половиною років. У першому півріччі 2018 року відбулося значне падіння реформаторської діяльності в Україні. Чи стали міністерства активнішими порівняно з першою половиною року? Та чи відобразилося це на загальній динаміці законотворчості у 2018 році?

З цьому матеріалу ви дізнаєтеся, як протягом року змінювалась реформаторська активність Парламенту, Адміністрації президента, Уряду та Національного банку, а також які міністерства ініціювали більше прогресивних змін та яка антиреформа потрапила до законодавчих «здобутків» 2018 року.

Темп реформ продовжує падати. З 1,3 бала у 2015 році Індекс поступово знизився до 0,6 бала у 2018 році (за шкалою від -5 до +5, де негативне значення означає регрес). Це значення ще більше віддаляє український реформаторський темп від бажаного. Прийнятним на думку експертів Індексу реформ вважається показник +2,0 бали та вище. Найближчим до цього стандарту залишається другий квартал 2015 року, коли Індекс дорівнював +1,4 бала.

«Робота над помилками» у II півріччі 2018

Перше півріччя 2018 року демонструвало дуже песимістичний сценарій розвитку українських реформ (41 реформа). Друга половина 2018 року принесла українському суспільству вже більше позитивних законодавчих змін – 69. Як і у 2015 році, коли в першому півріччі було прийнято 138 реформ, а у другому – 187, влада намагалася трохи «наздогнати» поставлені на початку року плани до новорічних свят.

У другому півріччі 2018 року багато уваги приділялось розвитку банківського сектору завдяки активній діяльності НБУ та регулюванню бізнес-середовища в Україні завдяки Парламенту та окремим міністерствам. Порівняно з першою половиною року у пріоритетних напрямах залишились система соцзахисту, ефективність держвидатків та права власності.

Для того, щоб переглянути перелік реформ, які вплинули на прогрес одного з напрямів реформ, наведіть курсор на графік.

Що було зроблено за рік

2018 рік став роком, коли кількість реформ сягнула антирекорду за весь час існування Індексу. Усього за 2018 рік було ухвалено 110 законодавчих актів, які змінюватимуть правила гри в українському економічному полі. Сумарна оцінка всіх актів +136,9 бала Індексу реформ. Для порівняння, у 2015 році кількість реформ сягала 325, а сумарна оцінка 536 балів.

Найбільше законів та постанов «нареформував» Кабінет Міністрів України – 51 реформа. Це майже половина усіх реформ 2018 року (46%). За ним майже з однаковою кількістю успішних законодавчих змін йдуть Парламент (25%) та НБУ (24%). Однак, якщо зважати на «вагу» (бал Індексу реформ) прийнятих реформ, то найбільше балів отримав парламент. У середньому, 1 закон від Парламенту «важить» 1,6 бал Індексу реформ, в той час як у Кабміну це значення сягає лише 0,8 бала. Окремо варто сказати про законодавчі ініціативи Президента. Хоча їх менше, ніж законів, ініційованих парламентом чи Кабміном, часто вони отримують набагато вищі оцінки від експертів. За 2018 рік Президент зініціював лише 4 прогресивні законодавчі зміни. Зокрема, йдеться про два закони про Антикорупційний суд (+3 та +2 бали Індексу реформ відповідно), закон про валюту (+5) та рамковий закон про національну безпеку України (+5).

Не менш значущі закони було ухвалено завдяки активності народних депутатів. Серед найважливіших реформ від Парламенту — Закон про реформування наглядових рад держбанків (+4) та Закон про емітентів цінних паперів (+3). Багато було зроблено Верховною Радою і у сфері регулювання бізнес-середовища (сумарна оцінка Парламенту за цим напрямом +18,5 балів Індексу реформ). За цим напрямом можна виділити Закон про «єдине вікно» на митниці (+2) та Закон про корпоративні договори (+2).

Окремо варто сказати про НБУ та його постанови. Експерти високо оцінили постанову Нацбанку, що дозволяє банківським клієнтам дистанційно відкривати банківські рахунки з системою BankID (+2,25). По +2 бали отримали такі ініціативи регулятора як: запровадження нового інструменту капіталізації банків, розширення переліку банківських даних до оприлюднення, Методичні рекомендації з організації корпоративного управління у банках та встановлення вимог для забезпечення стійкості банків.

Потрапили до прогресивних ініціаторів 2018 року й інші державні органи. Так, Фонд державного майна розробив проект Закону про приватизацію (+3). А Національне агентство з питань державної служби відповідало за проект розпорядження про типові завдання та ключові показники ефективності керівників ЦОВВ (+1).

Робота міністерств у 2018 

51 реформа від Кабміну у 2018 році мала таких формальних ініціаторів:

За другу половину 2018 року МЕРТ поступився першим місцем Міністерству соціальної політики, яке посилило свої позиції у рейтингу завдяки великій кількості прийнятих постанов (11) у сферах соціального захисту та ринку праці. Серед таких варто згадати врегулювання надання пільг і субсидій на оплату послуг з утримання будинків (+1), Зміни порядку призначення субсидій (+1), обчислення трудового стажу фізичних осіб-підприємців (+1) та врегульована процедура працевлаштування за кордоном (+1).

Не зважаючи на втрачене лідерство у рейтингу, Мінекономрозвитку таки відзначилося найбільш «вагомою» реформою серед усіх міністерств – Закон про підвищення захисту авторського права, який експерти оцінили у 2 бали. Окрім цього, було представлено важливе нововведення у сфері корпоративного управління – нова процедура відбору керівників і наглядових рад найбільших держкомпаній (+1,8).

Також високо оцінена була робота команди Міністерства фінансів. +5,8 балів за зміни до Порядку подання фінзвітності (+1), управління фіскальними ризиками (+1), ухвалення Порядку використання коштів для підтримки розвитку наукових досліджень (+1) та ін. Суперечливі оцінки отримали зміни до Податкового та Бюджетного кодексів з «бюджетного пакету 2019» (0 та +0,5 балів відповідно) через утворення додаткових бар’єрів на ринку обміну інформацією у сфері нерухомості, а також дотаційного забезпечення аграрних компаній.

Загалом реформи, зініційовані міністерствами минулого року, рідко отримують більше +1 бала. Однак, є і винятки. Наприклад, порядок визначення технічної можливості встановлення вузлів обліку теплової енергії від Мінрегіону (+1,8), Закон про дерегуляцію цукрової галузі від Мінагро (+1,8), Закон «маскі-шоу стоп-2» від Мін’юсту (+1,75) та новий Порядок державного моніторингу вод від Міністерства екології (+1,5).

Серед рішень Кабміну 2018 року є і одна антиреформа — від Міністерства енергетики. У травні 2018 року було ухвалено постанову Кабміну про перелік послуг, які становлять загальний економічний інтерес (послуги для задоволення особливо важливих загальних потреб громадян із залученням державної підтримки й без втручання Антимонопольного комітету). Експерти відреагували схвалили те, що цей перелік було створено та оформлено у єдиному документі. Однак, деякі послуги, які було до нього включено, можуть надаватися на комерційній основі й не потребують державної підтримки.

З переліком усіх антиреформ за 4 роки можна ознайомитись тут.

4-річна каденція українських реформ

Оглядаючись назад, ми бачимо довгу історію становлення нових правил гри українського економічного та політичного поля. З початку 2015 і до кінця 2018 року урядовці подарували українцям 789 реформ з сумарною оцінкою Індексу реформ +1143 бали. Загалом, така кількість законодавчих актів, здатних змінити політико-економічні умови країни, вражає. Однак, не слід забувати про якість та процес імплементації цих політичних рішень.

Кількість та якість (бали від експертного середовища) з кожним роком падає. За 2015 рік українці отримали – 325 реформаторських законів та постанов з середньою оцінкою +1,7 бала. У 2018 ця кількість зменшилась утричі – до 110, з середньою оцінкою +1,2.

Змінюються і напрями законодавчої активності урядовців. Найбільш різке падіння спостерігається за напрямом «Державне управління»: зі 110 законів та постанов у 2015 до лише 18 у 2018. Натомість робота влади за напрямами «монетарна система», «державні фінанси» та «бізнес-середовище» є майже стабільною (з невеликим спадом з 2015 року). Енергетичні реформи, яких за весь час назбиралося лише 56, переважно лишаються поза увагою змінотворців.

Якщо подивитись на законодавчу діяльність ініціаторів, то ми можемо спостерігати, що навіть найбільший реформатор у 2015 році – КМУ – поступово втратив свої позиції до 2018 року. Станом на кінець 2018 року Кабмін, Парламент та НБУ майже однаково змінюють країну.

Ініціатор «Інші» включає в себе такі інституції як НКРЕКП, Фонд державного майна, Нацдержслужба, Державна фіскальна служба тощо.

Висновки

Рейтинг 2018 року – це ілюстрація того, як повільно, але все-таки помітно зменшується кількість українських реформ. Колись активний ініціатор Кабмін наразі не продукує тієї критичної маси прогресивних змін, яка спостерігалася у 2015 році. Протягом останнього року значення Індексу реформ лишається на стабільно низькому рівні.

2015 рік був періодом підвищеної уваги міжнародної спільноти до Українського політичного та економічного поля. Кризові умови, посилена потреба у фінансуванні від міжнародних партнерів і необхідність тісної співпраці з МВФ, ЄС та Світовим банком змушували українських урядовців пришвидшувати процес прийняття життєво необхідних законів та постанов.

Ситуація ситуація не є настільки критичною, а тому і мотивація окремих ініціаторів може бути недостатньою для постійного пожвавлення темпу реформ у країні. А 2019 рік з подвійними виборами та змінами в політичній грі може нести ризик сповільнення також й імплементації вже ухвалених ініціатив.

Як ми рахували рейтинг

Рейтинг міністерств Індексу реформ відображає, наскільки активно органи влади ініціювали реформаторські нормативні акти: закони, постанови і т.д. У рамках моніторингу Індексу реформ кожен реформаторський нормативний акт отримує оцінку експертів. Оцінка міністерства в рейтингу Індексу реформ – це сума балів, які отримали усі реформаторські нормативні акти, ініційовані цим міністерством. Інформацію про ініціаторів законопроектів було взято з пояснювальних записок на сайті ВР, дані про ініціаторів постанов та розпоряджень отримано через офіційні запити до КМУ, інформація щодо органу, який видав наказ, є в його реквізитах.

Методологічні обмеження рейтингу

• Індекс реформ було запущено на початку 2015 року, тому до рейтингу не потрапили важливі законодавчі ініціативи 2014 року (зокрема, антикорупційні);
• Індекс реформ розглядає переважно економічні реформи та реформи, дотичні до економіки (наприклад, ми не оцінювали реформування оборонної сфери, проте оцінювали антикорупційні ініціативи, які її стосувалися). Докладніше про напрямки та методологію підрахунку індексу тут;
• Індекс реформ оцінює реформістські нормативні акти, а не їх впровадження.
• індекс базується на експертних оцінках, тому йому притаманна певна суб’єктивність.

Деякі закони розробляє Національний банк. Ця установа не має права законодавчої ініціативи. Тому, закони, які розробляє Національний банк, можуть ініціювати Президент або депутати. Також, інколи трапляється, що розробляє законопроект міністерство, але подають його до Верховної Ради депутати. У такому випадку ми рахуємо рейтинг за формальною ознакою – вважаємо, що ініціатором закону є та інституція, яка формально подала законопроект до Верховної Ради.

Індекс реформ – рейтинг показує внесок органів влади до реформ, пов’язаних з економікою, але його не можна вважати комплексною оцінкою діяльності уряду, окремого міністерства, Президента чи парламенту. Ми також навмисно не рахували рейтинг для кожного складу Уряду, адже процес підготовки законодавчих змін та їх затвердження може займати місяці, і часто ініціативи, підготовлені однією командою, стають законом чи постановою тоді, коли міністерство вже має іншого очільника.