Невидимая проблема. Что мы знаем о дискриминации в Украине

Хотя проблема дискриминации в Украине бесспорна, оценить ее масштабы сложно из-за нехватки актуальной статистики. Со своей стороны неполнота информации не позволяет разработать эффективную антидискриминационную политику и усовершенствовать законодательство.

Во-первых, в Украине нужно провести перепись, чтобы получить конкретную статистику в отношении количества и состава населения. Во-вторых, законодательство должно содержать механизмы ответственности, соразмерные нарушениям, связанным с дискриминационным отношением (то есть не только уголовную, но и административную ответственность): это позволит идентифицировать случаи дискриминации и избежать безнаказанности нарушителей.

В течение прошлого года целый ряд тревожных инцидентов и тенденций набирал обороты. Международные организации неоднократно критиковали украинскую власть за неспособность адекватно и эффективно реагировать на рост количества преступлений на почве ненависти. Агрессивные и предвзятые высказывания часто можно встретить в он-лайн медиа. Гомофобный язык распространен в школах. Некоторые чиновники и политические лидеры не гнушаются откровенно сексистской, шовинистической, антисемитской и гомофобной риторики в ​​своих попытках быстро приобрести популярность перед президентскими и парламентскими выборами. Все эти факторы вызывают беспокойство и сомнение относительно преданности Украины своей обязанности строить безопасное и толерантное общество.

Очень часто понятия «традиционные семейные ценности» и «гендер» в манипулятивном дискурсе используют как антитезис, хотя на самом деле эти понятия не взаимоисключающи. Манипуляции на уровне дефиниций часто приводят к тому, что государство не принимает нужных законов, которые позволили бы привести национальное законодательство в соответствие с международными стандартами, гарантирующими равные права и возможности населению.

Украина приняла Национальную стратегию в сфере прав человека на период до 2020 года и соответствующий План действий, направленных на разработку широкого спектра антидискриминационных мер. Однако, чтобы гарантировать эффективность и действенность предложенной антидискриминационной политики, Украине придется решить ключевую проблему – отсутствие актуального и подробного комплекса данных.

Последняя перепись населения в Украине проводилась в 2001 году. На протяжении последних 18 лет дату следующей переписи переносили уже четыре раза (у 2011; 2012; 2013; 2016; 2020). Международные наблюдатели неоднократно отмечали, что перепись населения следовало провести давно, а отсутствие точных и надежных данных дает пространство для спекуляций в отношении размеров и состава конкретных групп населения. В частности, Министерство социальной политики до сих пор использует данные переписи 2001 года для характеристики национального состава населения. Если государство не выполняет своей обязанности по сбору таких данных, эта задача ложится на плечи общественных организаций, у которых ограничены ресурсы для воплощения таких масштабных проектов. Современные украинские стратегии и соответствующие планы действий опираются на сегментированные/спорадические данные, которые полностью не отражают многообразие населения Украины. То есть, государство вряд ли может точно идентифицировать, оценить и оказать помощь группам населения, которые подвергаются дискриминации.

Количество официальных жалоб также не отражает фактического количества случаев дискриминации и конкретных проблем. Согласно исследованию ПРООН 2018 года, лишь 45% украинцев пытаются защитить свои права, если их нарушают. В случае дискриминации, этот процент скорее всего будет еще ниже по ряду причин.

Во-первых, хотя Украина сейчас и работает над антидискриминационным законодательством, введенные нормы преимущественно декларативные и не имеют эффективных механизмов реализации, характерных именно для случаев дискриминации. То есть, даже если суд восстановит реализацию основного права, которое было нарушено из-за дискриминационных оснований, дискриминационное поведение как таковое не будет наказано.

Во-вторых, для того, чтобы доказать факт дискриминации, заявитель должен доказать, что действие, политика или практика является непропорционально неблагоприятными для конкретной группы людей по сравнению с остальными лицами в таких же условиях. Например, в делах Ди Трицио против Швейцарии, Абду против Болгарии, Европейский суд по правам человека принимал во внимание статистику, чтобы установить, что защищенная законом группа претерпела дискриминационное отношение. В деле Хогендейк против Нидерландов Суд прямо указал, что оценивал, насколько заявитель «на основе безоговорочной официальной статистики» сумел продемонстрировать, что формально нейтральный законодательный акт очевидно задевал интересы женщин больше, чем мужчин. При отсутствии официальных статистических данных косвенную дискриминацию значительно труднее доказать во время национальных или международных судебных процессов.

В-третьих, запрет дискриминации в соответствии со статьей 161 Уголовного кодекса Украины недостаточен и имеет много изъянов. Защита, которую гарантирует эта статья, распространяется только на граждан Украины (то есть, иностранцы и лица без гражданства остаются незащищенными), причем в каждом случае предполагается доказывание уголовного умысла. Однако, в деле Д. Г. и другие против Чешской Республики ЕСПЧ отметил, что устанавливать мотив ответчика по делу о дискриминации не нужно (кроме случаев насилия, мотивированного нетерпимостью). Кроме того, нарушителя трудно привлечь к ответственности по этой статье, если речь ненависти направлена ​​не на конкретное лицо, а на целую группу. Поскольку другие положения** Уголовного кодекса рассматривают дискриминацию как отягчающее обстоятельство, ее установление и применение зачастую не считается обязательным. Из-за этого открытая статистическая информация о преступлениях ненависти доступна только для статьи 161 Уголовного кодекса, в то время как значительная часть дел по дискриминации остается вне реестров и баз данных. Нередко дискриминационным элементом также пренебрегают в делах о нападениях на представителей уязвимых групп, когда такие дела квалифицируют как «хулиганство» без уточнения мотива.

Еще одной проблемой является то, что большинство дел о дискриминации возникают в гражданских и административных правоотношениях, а следовательно, уголовное наказание часто неоправданно суровое. В связи с этим долговременные слушания и затратные судебные процессы считаются неэффективными (при условии, когда нет административного или альтернативного быстрого процесса). Неэффективность процедур часто влияет на решение лица обжаловать дискриминационное отношение или практику. В результате, сложно оценить количество и масштабы случаев дискриминации, не зафиксированных системой. Проблему лишь частично решили в 2016-м году, когда приняли Постановление 359 (по инициативе Омбудсмена), обязующее государственные органы вести учет жалоб на дискриминацию. Однако, в годовых отчетах 2017 и 2018 года Омбудсмен отметила, что получение статистики по делам, в которых дискриминация не является главным предметом жалобы, до сих пор остается сложной задачей.

Попыткой ввести механизм административной ответственности за дискриминацию (отдельно от уголовной) стал Законопроект 3501. Этот законопроект прошел первое чтение в начале 2016 года и до сих пор ждет второго. Интересно, что в ранней оценке Законопроекта 3501 Главное научно-экспертное управление Верховной Рады отметило, что изменение структуры уголовной ответственности и установление административной ответственности по делам о дискриминации недостаточно оправданы, ведь законодатель не предоставил статистических доказательств такой необходимости. Это яркий пример замкнутого круга: в рамках действующего законодательства сбор актуальных данных фактически невозможен, а принятию новых норм мешает недостаток статистики.

Отсылка к нехватке данных усиливает популярный нарратив о том, что в украинском контексте дискриминация не является проблемой. Когда внутренние дискуссии становятся размытыми и теряют разумные пределы, международные обязательства создают давление, стимулирующее прогрессивные изменения. Например, разработка и принятие Закона о принципах предотвращения дискриминации с 2012 года были частью выполнения Украиной Плана действий по либерализации Европейским Союзом визового режима. Таким же образом, антидискриминационная поправка к Кодексу законов о труде в 2015 году была условием, необходимым для «безвизового пакета».

Рекомендации для правительства

• Украина обязана провести перепись населения 2020 года и общество должно сформировать четкое требование выполнить это обязательство. Власти, общественные организации и граждане должны сотрудничать в вопросах сбора информации о случаях дискриминации. Результаты переписи и статистические данные о дискриминационных инцидентах должны находиться в свободном доступе.
• Полный перечень признаков, по которым запрещена дискриминация должен быть унифицирован и одинаков во всех действующих законах Украины и Конституции.
• Верховная Рада должна рассмотреть и принять те законопроекты, которые совершенствуют механизмы привлечения к ответственности по делам о дискриминации, а также законопроекты, которые отменяют дискриминационные практики и получили одобрение соответствующих комитетов (например, законопроект 6240, который восстанавливает право внутренне перемещенных лиц голосовать, а следовательно устраняет один из элементов их дискриминации).
• Необходимо ратифицировать международные инструменты, которые стимулируют изменения и в которых есть механизмы привлечения к ответственности по делам о дискриминации, например, Стамбульскую Конвенцию.
• Правительство должно сосредоточиться на ряде мер, направленных на преодоление последствий дискриминационных отношений и практик, а также на их предупреждение (например, продолжать тренинги для чиновников и работников правоохранительных органов; разрабатывать и проводить тренинги для представителей групп, подвергающихся дискриминации; повышать осведомленность населения и т.д.). Кроме того, важно, чтобы антидискриминационная экспертиза была не выборочной или формальной, а обязательной и действенной. Выводы такой экспертизы в случаях, когда она является обязательной в соответствии с законом, должны находиться в открытом доступе, подобно результатам антикоррупционной экспертизы.

Уважаемые читатели, у каждого закона и политики есть ограничения, однако ваша поддержка, сотрудничество и способность реагировать не ограничены. Мы призываем вас быть толерантными и уважать друг друга, а также не закрывать глаза на несправедливость.