Невидима проблема. Що ми знаємо про дискримінацію в Україні

Хоча проблема дискримінації в Україні є беззаперечною, оцінити її масштаби складно через брак актуальної статистики. Зі свого боку, неповнота інформації не дозволяє розробити ефективну антидискримінаційну політику та удосконалити законодавство.

По-перше, в Україні потрібно провести перепис, щоб отримати конкретну статистику щодо кількості та складу населення. По-друге, законодавство має містити механізми відповідальності співрозмірні порушенням, пов’язаним з дискримінаційним ставленням (тобто не лише кримінальну, а й адміністративну відповідальність): це дозволить ідентифікувати випадки дискримінації та уникнути безкарності порушників.

Протягом минулого року ціла низка тривожних інцидентів та тенденцій набирала оберти. Міжнародні організації неодноразово критикували українську владу за нездатність адекватно та ефективно реагувати на зростання кількості злочинів на ґрунті ненависті. Агресивні та упереджені висловлювання часто можна зустріти в он-лайн медіа. Гомофобна мова поширена в школах. Деякі чиновники та політичні лідери не гребують відверто сексистською, шовіністичною, антисемітською та гомофобною риторикою у своїх намаганнях швидко здобути популярність перед президентськими і парламентськими виборами. Усі ці чинники викликають занепокоєння і сумнів щодо відданості України обов’язку будувати безпечне і толерантне суспільство.

Дуже часто поняття «традиційні сімейні цінності» та «ґендер» в маніпулятивному дискурсі використовують як антитезу, хоча насправді ці поняття не є взаємовиключними. Маніпуляції на рівні дефініцій часто призводять до того, що держава не ухвалює потрібних законів, що дозволили б привести національне законодавство у відповідність до міжнародних стандартів, що гарантують рівність прав і можливостей населенню.

Україна ухвалила Національну стратегію у сфері прав людини на період до 2020 року та відповідний План дій, що мають на меті розробку широкого спектру антидискримінаційних заходів. Однак, щоб гарантувати ефективність та дієвість запропонованої антидискримінаційної політики, Україні доведеться вирішити ключову проблему – відсутність актуального і детального комплексу даних .

Останній перепис населення в Україні проводився 2001-го року. Протягом останніх 18 років дату наступного перепису переносили вже чотири рази (у 2011; 2012; 2013; 2016; 2020). Міжнародні спостерігачі неодноразово наголошували, що перепис населення слід було провести давно, а відсутність точних і надійних даних дає простір для спекуляцій щодо розмірів та складу конкретних груп населення. Зокрема, Міністерство соціальної політики досі використовує дані перепису 2001-го року для характеристики національного складу населення. Якщо держава не виконує свого обов’язку зі збору таких даних, це завдання лягає на плечі громадських організацій, які мають обмежені ресурси для втілення таких масштабних проектів. Сучасні українські стратегії та відповідні плани дій спираються на сегментовані/спорадичні дані, які повністю не відображають різноманіття населення України. Тобто, держава навряд чи може точно ідентифікувати, оцінити та надати допомогу тим групам населення, які зазнають дискримінації.

Кількість офіційних скарг також не відображає фактичної кількості випадків дискримінації і конкретних проблем. Згідно з дослідженням ПРООН 2018 року, лише 45% українців намагаються захистити свої права, якщо їх порушують. У випадку дискримінації, цей відсоток швидше за все буде ще нижчим через низку причин.

По-перше, хоч Україна зараз і працює над антидискримінаційним законодавством, запроваджені норми переважно декларативні і не мають ефективних механізмів реалізації, характерних саме для випадків дискримінації. Тобто, навіть, якщо суд відновить реалізацію основного права, яке було порушене з дискримінаційних підстав, дискримінаційна поведінка як така не буде покарана.

По-друге, для того, щоб довести факт дискримінації, заявник має довести, що дія, політика чи практика є непропорційно несприятливими для конкретної групи людей у порівнянні з рештою осіб в таких самих умовах. Наприклад, у справах Ді Тріціо проти Швейцарії, Абду проти Болгарії, Європейський суд з прав людини покладався на статистику, щоб встановити, що захищена законом група зазнала дискримінаційного ставлення. У справі Хогендейк проти Нідерландів Суд прямо зазначив, що оцінював, наскільки заявник «на основі беззаперечної офіційної статистики» зумів продемонструвати, що формально нейтральний законодавчий акт очевидно зачіпав інтереси жінок більше, ніж чоловіків. За відсутності офіційних статистичних даних непряму дискримінацію значно важче довести під час національних чи міжнародних судових процесів.

По-третє, заборона дискримінації відповідно до статті 161 Кримінального кодексу України є недостатньою та має багато недоліків. Захист, який гарантує ця стаття, поширюється лише на громадян України (тобто, іноземці та особи без громадянства залишаються незахищеними), при чому в кожному випадку передбачається доведення кримінального умислу. Однак, у справі Д. Г. та інші проти Чеської Республіки ЄСПЛ зазначив, що встановлювати мотив відповідача у справі про дискримінацію непотрібно (окрім випадків насильства мотивованого нетерпимістю). Крім того, порушника важко притягти до відповідальності за цією статтею, якщо мова ненависті спрямована не на конкретну особу, а на цілу групу. Оскільки інші положення** Кримінального кодексу розглядають дискримінацію як обтяжуючу обставину, її встановлення і застосування часто не вважається обов’язковим. Через це, відкрита статистична інформація про злочини ненависті доступна лише для статті 161 Кримінального кодексу, в той час як значна частина дискримінація справ залишається поза реєстрами та базами даних. Нерідко дискримінаційним елементом також нехтують у справах про напади на представників вразливих груп, коли такі справи кваліфікують як «хуліганство» без уточнення мотиву.

Ще однією проблемою є те, що більшість справ про дискримінацію виникають в цивільних та адміністративних правовідносинах, а отже, кримінальне покарання часто невиправдано суворе. У зв’язку з цим довготривалі слухання та витратливі судові процеси вважаються неефективними (за умови, коли немає адміністративного чи альтернативного швидкого процесу). Неефективність процедур часто впливає на рішення особи оскаржити дискримінаційне ставлення чи практику. В результаті, складно оцінити кількість і масштаби випадків дискримінації, які не зафіксовані системою. Проблему лише частково вирішили 2016-го року, коли ухвалили Постанову 359 (з ініціативи Омбудсмена), яка зобов’язує державні органи вести облік скарг на дискримінацію. Однак, у річних звітах за 2017 та 2018 роки, Омбудсмен зауважила, що одержання статистики щодо справ, в яких дискримінація не є головним предметом скарги, досі залишається складним завданням.

Спробою запровадити механізм адміністративної відповідальності за дискримінацію (окремо від кримінальної) став Законопроект 3501. Цей законопроект пройшов перше читання на початку 2016 року і досі очікує на друге. Цікаво, що у ранній оцінці Законопроекту 3501, Головне науково-експертне управління Верховної Ради зауважило, що зміна структури кримінальної відповідальності і встановлення адміністративної відповідальності у справах про дискримінацію недостатньо виправдані, адже законодавець не надав статистичних доказів такої необхідності. Це яскравий приклад замкненого кола: в межах чинного законодавства збір актуальних даних є фактично неможливим, а ухваленню нових норм заважає брак статистики.

Посилання на брак даних посилює популярний наратив про те, що в українському контексті дискримінація не є проблемою. Коли внутрішні дискусії стають розмитими і втрачають розумні межі, міжнародні зобов’язання створюють тиск, який стимулює прогресивні зміни. Наприклад, розробка та ухвалення Закону про засади запобігання дискримінації від 2012 року були частиною виконання Україною Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму. Так само, антидискримінаційна поправка до Кодексу законів про працю у 2015 році була умовою, необхідною для «безвізового пакету».

Рекомендації для уряду

• Україна зобов’язана провести перепис населення 2020 року і суспільство має сформувати чітку вимогу виконати це зобов’язання. Влада, громадські організації та громадяни повинні співпрацювати в питаннях збору інформації щодо випадків дискримінації. Результати перепису та статистичні дані щодо дискримінаційних інцидентів мають бути у вільному доступі.
• Повний перелік ознак, за якими заборонена дискримінація, має бути уніфікований та однаковий у всіх чинних законах України та Конституції.
• Верховна Рада повинна розглянути і ухвалити ті законопроекти, які удосконалюють механізми притягнення до відповідальності у справах про дискримінацію, а також законопроекти, які скасовують дискримінаційні практики та отримали схвалення відповідних комітетів (наприклад, законопроект 6240, який відновлює право внутрішньо переміщених осіб голосувати, а отже усуває один з елементів їх дискримінації).
• Необхідно ратифікувати міжнародні інструменти, які стимулюють зміни і мають механізми виконання у справах про дискримінацію, наприклад Стамбульську Конвенцію.
• Уряд повинен зосередитись на низці заходів, спрямованих на подолання наслідків дискримінаційних ставлень та практик, а також на їх попередження (наприклад, продовжувати тренінги для урядовців та працівників правоохоронних органів; розробляти і проводити тренінги для представників груп, які зазнають дискримінації; підвищувати обізнаність населення тощо). Крім того, важливо щоб антидискримінаційна експертиза була не вибірковою або формальною, а обов’язковою та дієвою. Висновки такої експертизи у випадках, коли вона є обов’язковою відповідно до закону, мають знаходитись у відкритому доступі, подібно до результатів антикорупційної експертизи.

Шановні читачі, у кожного закону та політики є обмеження, проте ваша підтримка, співпраця та здатність реагувати є необмеженими. Ми закликаємо вас бути толерантними і поважати один одного, а також не закривати очі на несправедливість.