Образование по-украински: 129 млрд грн – расточительство или инвестиции в будущее поколение?

Украинские чиновники любят вспоминать, что Украина тратит на образование не меньше, чем страны Европы (в процентах от ВВП). Это действительно так. Но они никогда не говорят о другой стороне монеты – средства расходуются крайне неэффективно, и качество как среднего, так и высшего образования год от года ухудшается. Где наиболее узкие места в образовательной системе, которые крадут будущее у страны?

Стимулировать экономический рост и ускорять реформы государство может и должно через свой основной инструмент – государственный бюджет. Но сейчас бюджет работает не для достижения общественно важных результатов, а на финансирование процессов, сложившихся исторически и не имеющих даже формальных показателей эффективности, по которым можно было бы оценить качество расходования государственных средств.

На сферу образования в 2016 году государство потратило почти 6% от ВВП [1] (это довольно большая доля государственных расходов, больше расходуется только на социальную сферу). Аномалии в финансировании и развитии образования и науки накапливались в течение десятилетий. Бюджетные программы сейчас не имеют ни сформулированных целей, связанных с состоянием развития человеческого капитала, ни мониторинга показателей их достижения. По установленным индикаторам невозможно выяснить, эффективна ли госпрограмма, понять, на что именно расходуются средства налогоплательщиков, и нужно ли их тратить больше или меньше.

На данный момент эти аномалии приобрели критические масштабы и требуют немедленного изменения государственной политики.

Высшее образование

Украина может «гордиться» высокими по мировым меркам расходами на образование, которые лишь обуславливают более высокий, чем в других странах, процент людей с высшим образованием, однако не приводят ни к повышению показателей производительности труда, ни к удовлетворенности работодателей качеством рабочей силы.

Историческая причина этого – много лет при определении расходов на высшее образование полностью игнорировались демографические тренды, в частности спад рождаемости, урбанизация и т.д., а также реальные потребности экономики в кадрах с определенным набором знаний и навыков.

Из-за отсутствия гибкой реакции на демографические изменения в сфере высшего образования сформировался ряд диспропорций.

Так, например, количество детей в возрасте 15-19 лет сократилась в течение 2000-2015 годов на 41%, а количество студентов – на 8%. Постепенное сокращение количества абитуриентов началось с опозданием и было очень медленным. Таким образом, по последним имеющимся данным по состоянию на 2013 год высшее образование получало 4/5 украинской молодежи. В 2016 году ситуация не изменилась, поскольку по статистике поступления в ВУЗы попало 80% выпускников школ (по сравнению с 50% в 2000 году)

«Благодаря» этому существует значительный разрыв между требованиями работодателей и уровнем образования на Украине: 30% украинцев чувствуют, что имеют более высокий уровень образования, чем требуется для выполнения работы [2].

Еще одна диспропорция – в течение 2010-2015 годов общее количество студентов сократилось на 33%, а количество обучающихся за счет средств государственного бюджета – на 19%. В 2016 году большая часть зачисленных абитуриентов – 51% от общего объема – учились за счет государства по сравнению с 38% в 2010 году. Количество студентов на одного преподавателя (принимая во внимание дневную, вечернюю и заочную формы обучения) составляла около 11 человек в 2015 (средний показатель для стран Европы в 2013 – 15,4 человека).

Целый «букет» перекосов связан со структурой государственных расходов на высшее образование.

Высшее образование, а именно заведения III-IV уровней аккредитации, в основном финансируется через Министерство образования. Уровень государственных расходов на высшее образование в Украине составляет 1,1-1,4% ВВП, тогда как в других развитых странах этот показатель ниже – около 1% ВВП.

60% государственных расходов на высшее образование приходится на оплату труда, в то время как в странах – новых членах ЕС их доля составляет 66%. Еще 32% государственных расходов на высшее образование идет на финансирование стипендий [3]. Это очень высокий показатель, в странах ЕС такие расходы составляют 17%.

Дополнительная неэффективность такого распределения следует еще из того, что студентами склонны становиться в основном дети из обеспеченных семей, и именно им государство выплачивает стипендии. В ходе опроса только лишь 12% студентов сказали, относящихся к малоимущим семьям, тогда как среди молодежи в возрасте от 14 до 35 лет таких оказалось 46% (данные опроса GfK «Молодежь Украины»). В бюджете 2017 года размер стипендий был повышен, и в целом на них заложено 5 млрд. грн, что на 1,5 млрд. грн больше, чем в 2015 году [4] . 4 млрд. грн. выделяются МОН на академические стипендии, а 1 млрд. грн – на социальные стипендии, которые находятся в ведении Министерства соцполитики. Социальные стипендии будут выдаваться по категориям без проверки на бедность, а академические – по достижениям для лучших 40-45% студентов.

Из-за такой системы финансирования и отсутствия гибкости в оплате труда, осуществления капитальных расходов и т.д., украинские вузы многочисленны, но имеют очень слабые конкурентные позиции в мире (Рисунок 2).

Студенты становятся все более недовольными уровнем высшего образования (см. Рисунок 3) и выбирают обучение за рубежом. За 5 лет, с 2010 до 2015, количество украинских студентов за рубежом увеличилась вдвое – с 28 тыс. студентов до почти 60.

Среднее образование

Среднее образование, как и высшее, также годами страдало от негибкой реакции на демографические изменения. За период 1991-2015гг. количество учащихся уменьшилось почти вдвое. Однако, было сокращено только 18% школ и уволено 10% учителей. В результате количество учеников на одну школу и на одного учителя существенно снизилась.

На сегодня количество учеников на одного учителя остается слишком низким – около 9. В странах с невысоким средним доходом, к которым, по классификации Всемирного банка относится Украина, этот показатель составляет 28 учеников, среди стран с высоким доходом – 13. Но здесь надо учитывать существенную разницу между городскими и сельскими школами. На одного учителя в городе приходится вдвое больше учеников, чем в селе, а на одну городскую школу – вчетверо больше учеников по сравнению с сельской. Это свидетельствует о еще одной диспропорции: кроме недостаточного учета общих демографических трендов, образовательная политика не принимала во внимание процессы урбанизации, что привело не только к неэффективному расходованию средств, но и к ухудшению качества образовательных услуг.

При этом, даже при меньшем количестве детей, образование в селах не такое качественное, как в городах. Об относительном качестве учебного процесса можно косвенно судить по разнице в результатах ВНО для городской и сельской местности. В 2016 году, по данным Украинского центра оценивания качества образования, украинский язык на достаточном и высоком уровне сдали 68% выпускников городских школ, историю Украины – 45%, математику – 56%; а в сельской местности эти показатели составили 23%, 28% и 37% соответственно. Не исключено, что на такой результат влияет не только устаревшая материальная база сельских школ и низкий уровень учителей, но и доступ к репетиторам по ВНО в городах.

Учитывая это, с конца 2016 г. началось создание сети опорных школ и их филиалов: в селах остаются начальные школы, а с 5-го класса ученики учатся в опорных школах (опорные заведения учреждаются органами местного самоуправления на базе некоторых из существующих школ и отбираются на конкурсной основе). Государство берет на себя обязательства предоставить школьные автобусы и построить дороги, по которым эти автобусы должны ездить. Опорная школа должна иметь полную материально-техническую базу, не менее 360 учеников, не менее двух филиалов, а директора такой школы избирают по конкурсу. С 1 сентября 2016 уже начали работать 137 заведений с 360 филиалами.

Последние данные по вступительной кампании 2016 года демонстрируют еще одну крайне негативную тенденцию: на педагогические специальности в ВУЗы поступают ученики с самым низким проходным баллом по ВНО. При этом можно предположить, что из-за низких зарплат и невысокого престижа профессии преподавать в школах из них останутся не самые лучшие. Таким образом, учителей, которые выходят на пенсию, заменяют молодые из тех, которые закончили школы с худшими показателями и не смогли устроиться на другую работу после окончания ВУЗа. Это не может не повлиять негативно на качество среднего образования и напрямую зависит от его финансирования.

В 2017 году в этой сфере произошли изменения. Минимальная ставка учителя составит 3960 грн (на 2 тыс. грн больше, чем в 2016 году) и, по словам премьера, в среднем зарплата учителей увеличится на 50%. К тому же, обучение по специальностям «среднее образование» и «специальное образование» будет поощряться более высокими стипендиями. Поэтому есть ожидания по увеличению конкурса при поступлении на эти профессии, а также привлечению лучших выпускников на должности учителей в регионах. В новой программе Кабинета министров, которая сейчас проходит общественное обсуждение, также содержатся планы по совершенствованию среднего образования, в частности, изменения стандартов и содержания образования, а также улучшения подготовки учителей.

Курс на реформу и оптимизацию

В образовании важно провести структурную реформу, которая повысит отдачу от затраченных средств.

Во-первых, следует изменить подход к формированию бюджетных программ. Нужна не только фиксация краткосрочных и среднесрочных планов действий правительства, но и соответствующее отражение этих планов и целевых показателей их выполнения в конкретных документах. Нужен функциональный пересмотр и полноценное внедрение программно-целевого метода бюджетирования. Сейчас на бумаге этот метод используется, но на самом деле результаты далеки от желаемых. Более того, в бюджетных программах вообще не предусмотрено, что потраченные деньги должны служить достижению какого-либо общественно-важного результата – в показателях продукта, эффективности или качества, например, могут содержаться данные о количестве обработанных писем, жалоб или принятых нормативных актов, что отражает внутренние процессы и вообще никак не демонстрирует приближения к достижению общественной цели. Нужно, чтобы целевые показатели были простыми, измеряемыми, их было немного, ими не мог бы манипулировать орган, для которого они устанавливаются как целевые (то есть они рассчитывались бы другим органом на основании данных от третьей стороны), они отражали бы общую цель деятельности распорядителя средств, определенную в положении и/или других нормативных актах.

Во-вторых, на каждом уровне образования внедрить комплекс функциональных изменений.

В плане действий правительства, предложенном для общественного обсуждения, относительно среднего образования уже содержится план по разработке новых учебных программ, созданию системы мониторинга качества образования, подготовки и переподготовки учителей. Несмотря на то, что в плане правильно определены основные проблемы, указанные выше, среди запланированных мероприятий – преимущественно шаги по мониторингу текущего состояния и принятия документов, поэтому реальные измеряемые результаты пока не определены (точнее, определены в неизмеримом виде, например, «Повышение качества образования, декларирование ребенкоцентризма, децентрализация управления, повышение образовательного ценза молодежи, поликультурная толерантность и интеграция различных образовательных систем»). Важно, чтобы после мониторинга эти результаты были определены количественно и добавлены в программу правительства и в бюджетные программы МОН.

По высшему образованию ситуация сложнее. На наш взгляд, украинским вузам мешает развиваться чрезмерная бюрократизация, зависимость от центра в принятии маломальских решений, таких как оплата труда преподавателей, размер стипендий, покупка оборудования. Текущие бюджетные программы, направленные исключительно на выполнение государственного заказа, не могут дать ответ на то, каким должно быть высшее образование будущего в Украине, каким образом украинские вузы смогут конкурировать за студентов с зарубежными, предоставлять качественное образование, что выведет человеческий капитал в Украине на конкурентоспособный в мире уровень, нет понимания, как взаимодействует образовательный рынок с рынком труда.

К сожалению, в новой программе Правительства ответов на эти вопросы тоже нет. Она сфокусирована на ответах на вызовы коррупционности и академической нечестности, что можно приветствовать, но правил игры коренным образом она не меняет. На наш взгляд, высшему образованию в Украине необходима гораздо более радикальная и комплексная реформа. Если подход «деньги ходят за студентом» уже частично реализовано, то до автономии вузов и действительно конкурентного рынка предоставления образовательных услуг еще далеко. Можно рассмотреть варианты корпоратизации ВУЗов (создание наблюдательных советов по принципу государственных предприятий), предоставление учреждениям широкой финансовой автономии, одновременно установив жесткий контроль за использованием государственных средств. Так, например, стипендии должны предоставляться за счет самих учебных заведений наиболее талантливым студентам в рамках собственных программ мотивации. То же касается расходов на общежития, поликлиники, проезд – решение об этих расходах должен принимать сам ВУЗ на базе изучения мотивации студентов и выработки собственной стратегии на рынке образовательных услуг. Для обеспечения же равного доступа к образованию помощь малообеспеченным гражданам можно гарантировать средствами социальной политики. Следует реформировать государственный заказ, обеспечить конкуренцию государственных и частных учреждений на рынке, с возможностью для студента потратить государственный грант на обучение как в частном заведении, так и в государственном, по собственному выбору, одновременно централизованно адресовав проблему асимметрии информации, которая потенциально может исказить конкуренцию.

Отдельной политики требует поддержка науки в университетах – нужно определить, на что именно расходуются эти средства, какого эффекта хочет достичь государство, финансируя исследования, какие ресурсы нужны, чтобы вырастить новое поколение ученых.

В-третьих, должна начать работать децентрализация – перевод на места полномочий и финансирования должен стать поводом для местных властей обновить материальную базу (компьютеры в школах, ремонты, оборудование для кабинетов физики или биологии, доплаты учителям и т.д.). При этом громады, желающие, чтобы их дети получали качественное современное образование, обязательно должны взять в свои руки контроль за тем, куда тратятся средства местного бюджета, и начать активно влиять на распределение этих средств.

Примечания: