Освіта по-українськи: 129 млрд грн – марнотратство чи інвестиції в майбутнє покоління?

Українські урядовці люблять згадувати, що Україна витрачає на освіту не менше, ніж країни Європи (у відсотках від ВВП). Це дійсно так. Але вони ніколи не кажуть про іншій бік монети – кошти витрачаються дуже неефективно, і якість як середньої, так і вищої освіти рік від року погіршується. Де найбільш вузькі місця в освітній системі, які крадуть майбутнє у країни?

Стимулювати економічне зростання та прискорювати реформи держава може і повинна через свій основний інструмент – державний бюджет. Але зараз бюджет працює не для досягнення суспільно важливих результатів, а на фінансування процесів, що склалися історично та не мають навіть формальних показників ефективності, за якими можна було б оцінити якість витрачання державних коштів.

На сферу освіти у 2016 році держава витрачала майже 6% від ВВП [1] (це доволі велика частина державних видатків, більше витрачається лише на соціальну сферу). Аномалії у фінансуванні та розвиткові освіти і науки накопичувалися протягом десятиліть. Бюджетні програми на сьогодні не мають ані сформульованих цілей, пов’язаних зі станом розвитку людського капіталу, ані моніторингу показників їх досягнення. За встановленими індикаторами неможливо з’ясувати, ефективна держпрограма чи ні, зрозуміти, на що саме витрачаються кошти платників податків, і чи потрібно їх витрачати більше або менше.

На сьогодні ці аномалії набули критичних масштабів і потребують негайної зміни державної політики.

Вища освіта

Україна може “пишатися” високими за світовими мірками витратами на освіту, які лише зумовлюють вищий, ніж в інших країнах, відсоток людей із вищою освітою, однак не приводять ані до підвищення показників продуктивності праці, ані до задоволеності роботодавців якістю робочої сили.

Історична причина цього – багато років при визначенні витрат на вищу освіту повністю ігнорувалися демографічні тренди, зокрема спад народжуваності, урбанізація тощо, а також реальні потреби економіки в кадрах із певним набором знань та навичок.

Через відсутність гнучкої реакції на демографічні зміни у сфері вищої освіти сформувався ряд диспропорцій.

Так, наприклад, кількість дітей у віці 15-19 років скоротилася протягом 2000-2015 років на 41%, а кількість студентів – лише на 8%. Поступове скорочення кількості абітурієнтів почалося із запізненням і було дуже повільним. Таким чином за останніми наявними даними станом на 2013 рік вищу освіту отримувало 4/5 української молоді. У 2016 році ситуація не змінилася, оскільки за статистикою вступу до ВНЗ потрапили 80% випускників шкіл (порівняно з 50% у 2000 році).

«Завдяки» цьому існує суттєвий розрив між вимогами роботодавців та рівнем освіти в Україні: 30% українців відчувають, що мають вищий рівень освіти, ніж потрібно для виконання роботи [2] .

Ще одна диспропорція – протягом 2010-2015 років загальна кількість студентів скоротилась на 33%, а кількість тих, що навчаються за рахунок коштів державного бюджету – лише на 19%. У 2016 році більша половина зарахованих абітурієнтів – 51% від загального обсягу – навчалися за кошти держави порівняно з 38% у 2010 році. Кількість студентів на одного викладача (беручи до уваги денну, вечірню і заочну форми навчання) становила близько 11 осіб у 2015 р. (середній показник для країн Європи у 2013 р. – 15,4 особи).

Цілий “букет” перекосів пов’язаний зі структурою державних видатків на вищу освіту.

Вища освіта, а саме заклади III-IV рівнів акредитації, здебільшого фінансується через Міністерство освіти. Рівень державних витрат на вищу освіту в Україні становить 1,1-1,4% ВВП, тоді як в інших розвинених країнах цей показник нижчий – близько 1% ВВП.

60% державних видатків на вищу освіту припадають на оплату праці, тим часом як у країнах – нових членах ЄС ця частка складає 66%. Ще 32% державних видатків на вищу освіту йде на фінансування стипендій [3]. Це надзвичайно високий показник, у країнах ЄС такі видатки складають 17%.

Додаткова неефективність такого розподілу випливає ще і з того, що студентами схильні ставати здебільшого діти із забезпечених сімей, і саме їм держава виплачує стипендії. Під час опитування лише 12% студентів сказали, що належать до бідних сімей, тоді як серед молоді віком від 14 до 35 років таких виявилося 46% (дані опитування GfK «Молодь України»). У бюджеті 2017 року розмір стипендій було підвищено, і загалом на них закладено 5 млрд. грн, що на 1,5 млрд. грн більше, ніж у 2015 році [4] . 4 млрд. грн. виділяються МОН на академічні стипендії, а 1 млрд. грн – на соціальні стипендії, які знаходяться у віданні Міністерства соцполітики. Соціальні стипендії видаватимуться за категоріями без перевірки на нужденність, а академічні – за досягненнями для найкращих 40-45% студентів.

Через таку систему фінансування та відсутність гнучкості в оплаті праці, здійснення капітальних видатків тощо, українські ВНЗ є численними, але мають дуже слабкі конкурентні позиції у світі. (Рисунок 2).

Студенти стають все більш незадоволені рівнем вищої освіти (див. Рисунок 3) та обирають навчання за кордоном. За 5 років, з 2010 до 2015, кількість українських студентів за кордоном збільшилася удвічі – з 28 тис. студентів до майже 60.

Середня освіта

Середня освіта, як і вища, також роками потерпала від негнучкої реакції на демографічні зміни. За період 1991-2015рр. кількість учнів зменшилася майже вдвічі. Однак, було скорочено лише 18% шкіл та звільнено 10% учителів. У результаті кількість учнів на одну школу та на одного вчителя суттєво знизилася.

На сьогодні кількість учнів на одного вчителя залишається занизькою – близько 9. У країнах із невисоким середнім доходом, до яких за класифікацією Світового банку входить Україна, цей показник складає 28 учнів, серед країн з високим доходом – 13. Але тут треба брати до уваги суттєву різницю між міськими та сільськими школами. На одного вчителя у місті припадає вдвічі більше учнів, ніж у селі, а на одну міську школу – вчетверо більше учнів порівняно із сільською. Це свідчить про ще одну диспропорцію: окрім недостатнього врахування загальних демографічних трендів, освітня політика не брала до уваги процеси урбанізації, що призвело не лише до неефективного витрачання коштів, а й до погіршення якості освітніх послуг.

При цьому, навіть за меншої кількості дітей освіта в селах не така якісна, як у містах. Про відносну якість навчального процесу можна непрямо судити за різницею в результатах ЗНО для міської та сільської місцевості. У 2016 році, за даними Українського центру оцінювання якості освіти, українську мову на достатній та високий рівень склали 68% випускників міських шкіл, історію України – 45%, математику – 56%; а у сільській місцевості ці показники склали 23%, 28% та 37% відповідно. Не виключено, що на такий результат впливає не лише застаріла матеріальна база сільських шкіл та низький рівень учителів, але й доступ до репетиторів із ЗНО у містах.

Зважаючи на це, з кінця 2016р. розпочалося створення мережі опорних шкіл та їхніх філій: у селах залишаються початкові школи, а з 5-го класу учні навчаються в опорних школах (опорні заклади засновуються органами місцевого самоврядування на базі деяких з існуючих шкіл і відбираються на конкурсній основі). Держава бере на себе зобов’язання надати шкільні автобуси та збудувати дороги, якими ці автобуси мають їздити. Опорна школа повинна мати повну матеріально-технічну базу, не менш як 360 учнів, не менше двох філій, а директора такої школи обирають за конкурсом. З 1 вересня 2016 року вже почали працювати 137 закладів із 360 філіями.

Останні дані зі вступної кампанії 2016 року демонструють іще одну вкрай негативну тенденцію: на педагогічні спеціальності до ВНЗ вступають учні із найнижчим прохідним балом за ЗНО. При цьому можна припустити, що через низькі зарплати та невисокий престиж професії викладати у школах із них залишаться не найкращі. Таким чином, учителів, які виходять на пенсію, замінюють молоді із тих, які закінчили школи з найгіршими показниками та не змогли влаштуватися на іншу роботу після закінчення ВНЗ. Це не може не вплинути негативно на якість середньої освіти та прямо залежить від її фінансування.

У 2017 році в цьому плані є зрушення. Мінімальна ставка вчителя становитиме 3960 грн (на 2 тис грн більше, ніж у 2016 році) і, за словами прем’єра, в середньому зарплата вчителів збільшиться на 50%. До того ж, навчання на спеціальностях «середня освіта» та «спеціальна освіта» буде заохочуватися вищими стипендіями. Тому є очікування щодо збільшення конкурсу при вступі на ці професії, а також залучення найкращих випускників на посади вчителів у регіонах. У новій програмі Кабінету міністрів, що зараз проходить громадське обговорення, також містяться плани щодо вдосконалення середньої освіти, зокрема, зміни стандартів та змісту освіти, а також покращення підготовки вчителів.

Курс на реформу та оптимізацію

В освіті важливо провести структурну реформу, яка підвищить віддачу від витрачених коштів.

По-перше, варто змінити підхід до формування бюджетних програм. Потрібна не лише фіксація коротко- та середньострокових планів дій уряду, але й відповідне відображення цих планів та цільових показників їх виконання у конкретних документах. Потрібен функціональний перегляд та повноцінне впровадження програмно-цільового методу бюджетування. Зараз на папері цей метод використовується, але насправді результати далекі від бажаних. Більше того, в бюджетних програмах взагалі не передбачено, що витрачені гроші мають слугувати досягненню якогось суспільно-важливого результату – у показниках продукту, ефективності чи якості, наприклад, можуть міститися дані про кількість оброблених листів, скарг чи виданих нормативних актів, що відбиває внутрішні процеси та взагалі ніяк не демонструє наближення до досягнення суспільної мети. Потрібно, щоб цільові показники були простими, вимірюваними, їх було небагато, ними не міг би зманіпулювати орган, для якого вони встановлюються як цільові (тобто вони розраховувалися б іншим органом на підставі даних від третьої сторони), вони відбивали б загальну мету діяльності розпорядника коштів, визначену у положенні та/чи інших нормативних актах.

По-друге, на кожному рівні освіти впровадити комплекс функціональних змін.

У плані дій уряду, запропонованому для суспільного обговорення, щодо середньої освіти вже міститься план із розробки нових навчальних програм, створення системи моніторингу якості освіти та підготовки і перепідготовки вчителів. Незважаючи на те, що у плані правильно визначені основні проблеми, зазначені вище, серед запланованих заходів – переважно кроки з моніторингу поточного стану та прийняття документів, тож реальні вимірювані результати наразі не визначено (точніше, визначено у невимірюваному вигляді, наприклад, «Підвищення якості освіти, декларування дитиноцентризму, децентралізація управління, підвищення освітнього цензу молоді, полікультурна толерантність й інтеграція різних освітніх систем»). Важливо, щоб після моніторингу ці результати було визначено кількісно та додано до програми уряду та до бюджетних програм МОН.

По вищій освіті ситуація складніша. На наш погляд, українським ВНЗ заважає розвиватися надмірна бюрократизація, залежність від центру у прийнятті найменших рішень, як-от оплата праці викладачів, розмір стипендій, купівля обладнання. Поточні бюджетні програми, спрямовані суто на виконання державного замовлення, не можуть надати відповідь на те, якою мала б бути вища освіта майбутнього в Україні, яким чином українські ВНЗ зможуть конкурувати за студентів із закордонними, надавати якісну освіту, що виведе людський капітал в Україні на конкурентоспроможний у світі рівень, немає розуміння, як взаємодіє освітній ринок із ринком праці.

На жаль, у новій програмі Уряду відповіді на ці питання теж немає. Вона сфокусована на відповідях на виклики корупційності та академічної нечесності, що можна вітати, але правил гри докорінним чином вона не змінює.  На наш погляд, вищій освіті в Україні необхідна набагато більш радикальна та комплексна реформа. Якщо підхід «гроші ходять за студентом» вже частково реалізовано, то до автономії ВНЗ та дійсно конкурентного ринку надання освітніх послуг іще далеко. Можна розглянути варіанти корпоратизації ВНЗ (створення наглядових рад за принципом державних підприємств), надання закладам широкої фінансової автономії, одночасно встановивши жорсткий контроль за використанням державних коштів. Так, наприклад, стипендії мають надаватися коштом самих закладів освіти найбільш талановитим студентам у рамках власних програм мотивації. Те саме стосується витрат на гуртожитки, поліклініки, проїзд – рішення про ці витрати має приймати сам ВНЗ на базі вивчення мотивації студентів та вироблення своєї власної стратегії на ринку освітніх послуг. Для забезпечення ж рівного доступу до освіти допомогу малозабезпеченим громадянам можна гарантувати засобами соціальної політики. Слід реформувати державне замовлення, забезпечити конкуренцію державних та приватних закладів на ринку, із можливістю для студента витратити державний грант на навчання як у приватному закладі, так і в державному, за власним вибором, одночасно централізовано адресувавши проблему асиметрії інформації, що потенційно може спотворити конкуренцію.

Окремої політики потребує підтримка науки в університетах – потрібно визначити, на що саме витрачаються ці кошти, якого ефекту хоче досягти держава, фінансуючи дослідження, які ресурси потрібні, щоб виростити нове покоління науковців.

По-третє, має почати працювати децентралізація – переведення на місця повноважень та фінансування має стати приводом для місцевої влади оновити матеріальну базу (комп’ютери в школах, ремонти, обладнання для кабінетів фізики чи біології, доплати вчителям тощо). При цьому громади, які бажають, щоб їхні діти отримували якісну сучасну освіту, обов’язково мають взяти до своїх рук нагляд за тим, куди витрачаються кошти місцевого бюджету, та почати активно впливати на розподіл цих коштів.

Примітки: