От Минска до Милана: хроника мирных переговоров

16-17 октября в Милане проходит двухдневный саммит форума «Азия – Европа» (АСЕМ). Один из ключевых вопросов, которые стороны надеются разрешить на этой встрече – условия прекращения военного конфликта на Донбассе. Первые сообщения, которые поступили из Италии, полны оптимизма. Президент РФ признал, что Донбасс – неотъемлемая часть Украины, итальянский премьер Маттео Ренци констатировал, что сделан важный шаг в переговорах, а президент Еврокомиссии Жозе Мануэль Баррозу выразил надежду, что боевые действия на востоке Украины скоро прекратятся.

Признать безоговорочный успех переговоров мешает только одно – всего месяц назад, по итогам саммита в Минске, стороны говорили почти то же самое. Итог – продолжающиеся обстрелы и гибель военных и мирного населения.

Почти полтора месяца назад в Минске Трехсторонняя контактная группа (украинские, российские представители и представители ОБСЕ) подписали протокол о прекращении огня на Донбассе. В течение первых 24 часов после подписания соглашения надежда на мир была разрушена возобновлением боевых действий вблизи Мариуполя: одна из воюющих сторон 16 раз использовала систему «Град» против украинцев. Впоследствии украинские силы в Мариуполе были усилены дополнительными войсками. Как результат – Минский протокол был признан бессмысленной, неэффективной и бесполезной стратегией, значительно ослабившей позицию Украины.

Россия по-прежнему отрицает прямое участие в конфликте. До сих пор единственным обязательством, которое хоть как-то выполняется российской стороной, является содействие в создании зоны безопасности на приграничных территориях (пункт 4 Минского протокола).

Повторные переговоры в Минске, в которых приняли участие бывший президент Украины Леонид Кучма, премьер-министр самопровозглашенной Донецкой народной республики (ДНР) Александр Захарченко, глава самопровозглашенной Луганской народной республики (ДНР) Игорь Плотницкий, посол России в Украине Михаил Зурабов и Хайди Тальявини, представитель ОБСЕ, успешно были проведены 19 сентября. Теперь, помимо самого протокола, был подписан еще и меморандум об обеспечении его соблюдения. В Украине эти документы подкреплены еще двумя законодательными актами: законом о специальной процедуре самоуправления в некоторых районах Донецкой и Луганской областей Украины (№5081, известный как «закон о специальном статусе») и законопроект о предотвращении преследования и наказания лиц, принимавших участие в событиях в Донецкой и Луганской областях (№5082, также известный как «Закон об амнистии»).

Сергей Тарута, еще будучи губернатором Донецкой области, опубликовал свой критический и структурированный анализ перемирия. Последующие после подписания события показали, что составителями протокола и участниками переговоров действительно было многое упущено, и эти упущения оказались очень значительными.

1. Стороны переговоров

В двух странах трактуют по-разному и сам саммит, и роль в нем глав государств. В Украине минские встречи поданы как шаг вперед к миру со стороны президента Порошенко, направленный на прекращение международного конфликта с соседним государством. Российские СМИ сосредоточивают внимание на том, что их лидер не мог не призывать к миру между официальной украинской властью и «взбунтовавшимися» регионами. Тем не менее, никто не говорит о том, что Украина по-прежнему остается единственной стороной, которая придерживается решений, принятых в Минске.

С точки зрения дипломатии, РФ может свободно выбрать любую желаемую роль и даже оставаться нейтральной в этом вопросе. А лидеры ДНР и ЛНР и вовсе не связаны никаким законом: их практически невозможно привлечь к ответственности ни согласно международному публичному праву, ни в соответствии с украинским Уголовным кодексом.

Россия по-прежнему отрицает прямое участие в конфликте. До сих пор единственным обязательством, которое хоть как-то выполняется российской стороной, является содействие в создании зоны безопасности на приграничных территориях (пункт 4 Минского протокола). Международное сообщество медлит с выражением официальной позиции в отношении действий РФ.

Следовательно, с точки зрения дипломатии, Россия может свободно выбрать любую желаемую роль и даже оставаться нейтральной в этом вопросе. А лидеры ДНР и ЛНР и вовсе не связаны никаким законом: их практически невозможно привлечь к ответственности ни согласно международному публичному праву, ни в соответствии с украинским уголовным кодексом.

Экс-губернатор Тарута очень точно подметил, что для протокола крайне важно установить механизм принудительного исполнения в рамках формирующейся правовой базы, которая может принять форму арбитражного соглашения. Роль арбитра могли бы взять на себя особая миссия ОБСЕ и представители Женевского процесса. И тут напрашивается вопрос о влиянии третьих лиц на перемирие.

Присутствие иностранных наблюдателей (80 членов специальной мониторинговой миссии ОБСЕ (СММ) в нашем случае), возможно, продлит соблюдение мира. Но когда дело доходит до разрешения споров, совместные комиссии из представителей обеих сторон военного конфликта более заинтересованы в успехе, чем третья – нейтральная – сторона. Россия будет вынуждена конкретизировать свой статус: не выступая конфликтующей стороной, а всего лишь посредником, она может нанести ущерб собственной репутации и уменьшить свое влияние на органы арбитража.

2. Если огонь возобновляется, то работает ли мирное соглашение?

При наблюдении за боями в Мариуполе и Донецком аэропорту кажется, что соглашение обречено, так как основной пункт нарушен – никто не прекратил войну, и стороны воюют, как и прежде. Тем не менее, практически каждая вторая рекомендация по подготовке соглашения о прекращении огня предупреждает потенциальных составителей: «В период сразу же после введения режима прекращения огня будут продолжаться акты насилия и запугивания».

В свете предстоящих выборов все стороны переговорного процесса заинтересованы в передышке, поскольку им нужно время для того, чтобы переместить свои вооруженные силы с поля боя на политическую арену.

Соглашение не является инструментом для разрешения конфликтов, а скорее инструментом по управлению им. Ни одна из сторон на данном этапе переговоров, скорее всего, не удовлетворит собственные интересы полностью или частично, но сможет предпринять шаги, необходимые для облегчения участи мирного населения, проживающего в зоне АТО.

При всей кажущейся малоэффективности Минский протокол и меморандум будут способствовать дальнейшей стабилизации конфликта. Практика переговоров показывает, что соглашения с высоким уровнем детализации имеют бОльшие шансы быть соблюденными, чем соглашения, в которых прописаны лишь глобальные цели.

Текст Минского протокола оставляет желать лучшего – в 12 пунктов нельзя уместить какие-либо детали. Но уже следующие договоренности – меморандум от 19 сентября – проливают свет на условия соглашения о прекращении огня. Нельзя отрицать, что положения меморандума имели непосредственное влияние на события на Донбассе: 8 сентября премьер-министр ДНР Александр Захарченко объявил, что 28 военнослужащих были освобождены в процессе обмена военнопленными; по состоянию на 10 сентября 70% российских войск были перемещены через границу. Все эти детали были уточнены уже постфактум. На то, чтобы установить четкие условия прекращения огня, понадобился почти месяц. Такой подход вряд ли можно назвать эффективным.

3. Упущенные основополагающие элементы

Мировая практика показывает, что наиболее удачные соглашения о прекращении огня в основном состоят из четырех основных блоков:

1) меры, направленные на устранение конфликта,

2) определение нарушений соглашения,

3) мониторинг и механизмы разрешения споров,

4) географический охват и сроки
Часть этих обязательных элементов есть в Минских соглашениях. Часть принципиальных моментов упущена: так, несмотря на то, что в протоколе указано (пункт 4 Минского протокола), что миссия ОБСЕ выступает наблюдателем за украинским конфликтом, а буферная зона должна быть разделена на пять секторов для целей мониторинга (пункт 8), полномочия ОБСЕ остаются невероятно узкими и не предусматривают никаких эффективных механизмов для обеспечения прав человека.

Эти положения должны читаться между строк во внутриукраинском законодательстве, а именно в статье 7 закона «Об особом статусе». Положения весьма расплывчаты и не определяют объем обязанностей каждой из сторон в рамках государственной программы специального назначения по развитию пострадавшего региона. Нет даже намека на то, что имеется возможность использовать любой механизм принуждения, если власти ДНР/ЛНР отойдут от условий соглашения.

4. Вопросы расширения политического потенциала воюющей стороны

Минский протокол обуславливает децентрализацию власти на Донбассе. Децентрализация также была одним из главных требований Майдана. И децентрализация, которая обеспечивает расширение политического, экономического, социального потенциала во всех украинских административных единицах является действительно важным аспектом развития государства. Но модель, которая должна быть реализована в ДНР/ЛНР, предоставляет широкие эксклюзивные полномочия только двум регионам.

Слабые мирные соглашения могут вновь запустить даже более интенсивные боевые действия. Минский протокол и соответствующее законодательство не являются бесперспективными, но требуют дальнейшей детализации и эффективного механизма выполнения, включая набор взаимных гарантий, обязательных для обеих сторон

Украинские власти обязуются обеспечить досрочные местные выборы (7 декабря), отдать на откуп местным властям вопрос языка, передать на места решение вопросов, связанных с экономическим, социальным и культурным развитием. Кроме того, члены суда и прокуратуры должны назначаться в специальном порядке, определенном органами местного самоуправления. Территории могут также дополнительно создавать свои собственные вооруженные формирования, которые не будут подчиняться Киеву.

Одновременно существует принципиальное требование сепаратистов об амнистии. Принятый 17 сентября украинскими парламентариями закон не избавляет от ответственности только участников тяжких преступлений, таких как падение самолета Малайзийских авиалиний. Учитывая такое всепрощение, и на фоне того, что местные власти получают широкие полномочия, то цель декабрьских выборов может быть не достигнута. Лидеры сепаратистов вернут себе власть и не понесут ответственности за прошлые нарушения.

Старая пословица гласит «худой мир лучше доброй войны». Но практика это опровергает.

Слабые мирные соглашения могут вновь запустить даже более интенсивные боевые действия. Минский протокол и соответствующее законодательство не являются бесперспективными, но требуют дальнейшей детализации и  эффективного механизма выполнения, включая набор взаимных гарантий, обязательных для обеих сторон (не только декларативных). Важно либо расширить полномочия нынешней миссии мониторинга, либо сформировать альтернативную комиссию с обширными полномочиями по разрешению споров.