Від Мінська до Мілана: хроніка мирних переговорів

16-17 жовтня в Мілані проходить дводенний саміт форуму «Азія − Європа» (АСЕМ). Одне з ключових питань, яке сторони сподіваються вирішити на цій зустрічі, − умови припинення військового конфлікту на Донбасі. Перші повідомлення, які надійшли з Італії, сповнені оптимізму. Президент РФ визнав, що Донбас − невід’ємна частина України, італійський прем’єр Маттео Ренці констатував, що зроблено важливий крок у переговорах, а президент Єврокомісії Жозе Мануель Баррозу висловив сподівання, що бойові дії на сході України скоро припиняться.

Визнати беззастережний успіх переговорів заважає тільки одне − всього місяць тому, за підсумками саміту в Мінську, сторони говорили майже те ж саме. Підсумок − обстріли і загибель військових і мирного населення.

Майже півтора місяці тому в Мінську Тристороння контактна група (українські, російські представники і представники ОБСЄ) підписали протокол щодо припинення вогню на Донбасі. Протягом перших 24 годин після підписання угоди надію на мир було зруйновано відновленням бойових дії поблизу Маріуполя: одна з воюючих сторін 16 разів використовувала систему «Град» проти українців. Згодом українські сили в Маріуполі було посилено додатковими військами. Як результат − Мінський протокол було визнано безглуздою, неефективною і марною стратегією, яка значно послабила позицію України.

Росія, як і раніше, заперечує пряму участь у конфлікті. Досі єдиним зобов’язанням, яке хоч якось виконується російською стороною, є сприяння у створенні зони безпеки на прикордонних територіях (пункт 4 Мінського протоколу)

Повторні переговори в Мінську, в яких взяли участь колишній президент України Леонід Кучма, прем’єр-міністр самопроголошеної Донецької Народної Республіки (ДНР) Олександр Захарченко, глава самопроголошеної Луганської Народної Республіки (ДНР) Ігор Плотницький, посол Росії в Україні Михайло Зурабов та Хайді Тальявіні, представник ОБСЄ, успішно було проведено 19 вересня. Тепер крім самого протоколу підписали ще й Меморандум про забезпечення його дотримання. В Україні ці документи підкріплено ще двома законодавчими актами: законом про спеціальну процедуру самоврядування в деяких районах Донецької та Луганської областей України (№5081, відомий як «закон про спеціальний статус») і законопроект про запобігання переслідуванню і покаранню осіб, які брали участь у подіях в Донецькій і Луганській областях (№5082, також відомий як «закон про амністію»).

Сергій Тарута, на той час іще губернатор Донецької області, опублікував свій критичний і структурований аналіз перемир’я. Події, що розгорталися після підписання, показали, що укладачами протоколу та учасниками переговорів дійсно було багато що упущено, і ці упущення виявилися дуже значними.

1. Сторони переговорів

У двох країнах трактують по-різному і сам саміт, і роль у ньому глав держав. В Україні мінські зустрічі подано як крок вперед до миру з боку президента Порошенка, спрямований на припинення міжнародного конфлікту з сусідньою державою. Російські ЗМІ зосереджують увагу на тому, що їх лідер не міг не закликати до миру між офіційною українською владою і «повсталими» регіонами. Однак ніхто не говорить про те, що Україна все ще залишається єдиною стороною, яка дотримується рішень, прийнятих у Мінську.

З точки зору дипломатії, РФ може вільно вибрати будь-яку бажану роль і навіть залишатися нейтральною в цьому питанні. А лідери ДНР і ЛНР взагалі не пов’язані ніяким законом: їх практично неможливо притягнути до відповідальності ні згідно з міжнародним публічним правом, ні згідно з українським кримінальним кодексом.

Росія, як і раніше, заперечує пряму участь у конфлікті. Досі єдиним зобов’язанням, яке хоч якось виконується російською стороною, є сприяння у створенні зони безпеки на прикордонних територіях (пункт 4 Мінського протоколу). Міжнародне співтовариство зволікає з висловленням офіційної позиції щодо дій РФ.

Отже, з точки зору дипломатії, Росія може вільно вибрати будь-яку бажану роль і навіть залишатися нейтральною в цьому питанні. А лідери ДНР і ЛНР взагалі не пов’язані ніяким законом: їх практично неможливо притягти до відповідальності ні згідно з міжнародним публічним правом, ні згідно з українським кримінальним кодексом.

Екс-губернатор Тарута дуже точно підмітив, що для Протоколу вкрай важливо встановити механізм примусового виконання в рамках сформованої правової бази, яка може набути форми арбітражної угоди. Роль арбітра могли б узяти на себе особлива місія ОБСЄ і представники Женевського процесу.

І тут напрошується питання про вплив третіх осіб на перемир’я.

Присутність іноземних спостерігачів (80 членів спеціальної моніторингової місії ОБСЄ (СММ) в нашому випадку), можливо, продовжить дотримання миру. Але коли справа доходить до вирішення конфліктів, спільні комісії з представників обох сторін військового конфлікту більше зацікавлені в успіху, ніж третя − нейтральна − сторона. Росія буде змушена конкретизувати свій статус: не виступаючи конфліктуючою стороною, а всього-на-всього посередником, вона може нанести шкоду власній репутації і зменшити свій вплив на органи арбітражу.

2. Якщо вогонь відновлюється, то чи діє мирна угода?

Спостерігаючи за боями в Маріуполі й Донецькому аеропорту, здається, що угода приречена, тому що порушено її основний пункт − ніхто не припинив війну, і сторони воюють, як і раніше. Разом з тим, практично кожна друга рекомендація щодо підготовки угоди про припинення вогню попереджає потенційних укладачів: «У період відразу ж після введення режиму припинення вогню продовжуватимуться акти насильства і залякування».

У світлі майбутніх виборів усі сторони переговорного процесу зацікавлені у відпочинку, оскільки їм потрібен час для того, щоб перемістити свої збройні сили з поля бою на політичну арену.

У світлі майбутніх виборів, всі сторони переговорного процесу зацікавлені у відпочинку, оскільки їм потрібен час для того, щоб перемістити свої збройні сили з поля бою на політичну арену

Угода не є інструментом для вирішення конфліктів, а швидше інструментом для керування ними. Жодна зі сторін на даному етапі переговорів, швидше за все, не задовольнить власні інтереси повністю або частково, але зможе зробити кроки, необхідні для полегшення долі мирного населення, яке проживає в зоні АТО.

При всій удаваній малоефективності Мінський протокол і меморандум сприятимуть подальшій стабілізації конфлікту. Практика переговорів доводить, що угоди з високим рівнем деталізації мають вищі шанси бути дотриманими, ніж угоди, в яких прописано лише глобальні цілі.

Текст Мінського протоколу залишає бажати кращого − у 12 пунктів не можна вмістити які-небудь деталі. Але вже наступні домовленості − Меморандум від 19 вересня − проливають світло на умови угоди про припинення вогню. Не можна заперечувати, що положення Меморандуму мали безпосередній вплив на події на Донбасі: 8 вересня прем’єр-міністр ДНР Олександр Захарченко оголосив, що 28 військовослужбовців було звільнено в процесі обміну військовополоненими; станом на 10 вересня 70% російських військ було переміщено через кордон. Усі ці деталі було уточнено вже пост-фактум; на те, щоб встановити чіткі умови припинення вогню, знадобився майже місяць. Такий підхід навряд чи можна назвати ефективним.

3. Основоположні елементи, які було упущено

Світова практика показує, що найбільш вдалі угоди про припинення вогню в основному складаються з чотирьох основних блоків:

1) заходи, спрямовані на усунення конфлікту;

2) визначення порушень угоди;

3) моніторинг і механізми вирішення конфліктів;

4) географічне охоплення і терміни.

У тих випадках, коли угода має рекомендаційний характер, в ній важливо прописати елементи захисту мирного населення, питання повернення біженців, обміну військовополоненими, участь міжнародних гуманітарних організацій.

Світова практика показує, що найбільш вдалі угоди про припинення вогню в основному складаються з чотирьох основних блоків:

1) заходи, спрямовані на усунення конфлікту,

2) визначення порушень угоди,

3) моніторинг і механізми вирішення конфліктів,

4) географічне охоплення і терміни

Частина цих обов’язкових елементів є в Мінських угодах. Частину принципових моментів упущено: так, незважаючи на те, що в протоколі зазначено (пункт 4 Мінського протоколу), що місія ОБСЄ виступає спостерігачем за українським конфліктом, а буферна зона повинна бути розділена на п’ять секторів з метою моніторингу (пункт 8), повноваження ОБСЄ залишаються неймовірно вузькими і не передбачають жодних ефективних механізмів для забезпечення прав людини.

Ці положення повинні читатися між рядків у внутрішньоукраїнському законодавстві, а саме в статті 7 закону «Про особливий статус». Положення дуже розмиті й не визначають обсяг обов’язків кожної зі сторін у рамках державної програми з розвитку постраждалого регіону. Немає навіть натяку на те, що є можливість використовувати будь-який механізм примусу, якщо влада ДНР/ЛНР відійде від умов угоди.

4.Питання розширення політичного потенціалу воюючої сторони

Мінський протокол обумовлює децентралізацію влади на Донбасі. Децентралізація також була однією з головних вимог Майдану. І децентралізація, яка забезпечує розширення політичного, економічного, соціального потенціалу в усіх українських адміністративних одиницях, є дійсно важливим аспектом розвитку держави. Але модель, яка повинна бути реалізована в ДНР/ЛНР, надає широкі ексклюзивні повноваження тільки двом регіонам.

Слабкі мирні домовленості можуть знову запустити бойові дії, навіть інтенсивніші, ніж досі. Мінський протокол і відповідне законодавство не є безперспективними, але потребують подальшої деталізації та ефективного механізму виконання, включаючи набір взаємних гарантій, обов’язкових для обох сторін
Українська влада зобов’язується забезпечити дострокові місцеві вибори (7 грудня), віддати на відкуп місцевій владі питання мови, передати на місця вирішення питань, пов’язаних з економічним, соціальним і культурним розвитком. Крім того, члени суду і прокуратури повинні призначатися в спеціальному порядку, визначеному органами місцевого самоврядування. Території можуть також додатково створювати свої власні збройні формування, які не будуть підкорятися Києву.

Разом з тим, існує принципова вимога сепаратистів щодо амністії. Прийнятий 17 вересня українськими парламентаріями закон не знімає відповідальність лише з учасників тяжких злочинів, таких як винуватців падіння літака Малазійських Авіаліній. Враховуючи таке всепрощення на фоні того, що місцева влада отримує широкі повноваження, можна сумніватися, що грудневі вибори змінять ситуацію на краще. Лідери сепаратистів повернуть собі владу і не понесуть відповідальності за минулі порушення.

Старе прислів’я каже: «поганий мир кращий за добру війну». Але практика це спростовує.

Слабкі мирні домовленості можуть знову запустити бойові дії, навіть інтенсивніші, ніж досі. Мінський протокол і відповідне законодавство не є безперспективними, але потребують подальшої деталізації та ефективного механізму виконання, включаючи набір взаємних гарантій, обов’язкових для обох сторін (не тільки декларативних). Важливо або розширити повноваження нинішньої місії моніторингу, або сформувати альтернативну комісію з ширшими повноваженнями щодо вирішення конфліктів.