«Тушкование», или Межфракционные переходы: запретить нельзя разрешить

Запрет межпартийных переходов депутатов существует не только в Украине. Это попытка решить проблему частых и сомнительно мотивированных депутатских переходов, влияющих на политическую стабильность и искажающих результаты выборов. Однако цена такого решения —  снижение политической конкуренции и консервация неразвитой партийной системы. Какой подход лучше для Украины?

25 марта 2016 «Блок Петра Порошенко» (далее — МЧП) принял решение лишить депутатских мандатов Егора Фирсова и Николая Томенко, ранее вышедших из фракции в знак несогласия с ее действиями. При этом председатель фракции Юрий Луценко сослался на соответствующее положение в статье 81 Конституции Украины и пренебрежительно назвал бывших депутатов «тушками». Однако спустя несколько дней Луценко оказался не против пополнения фракции БПП ранее исключенными из фракции Самопомощи депутатами. Это может помочь БПП и «Народному фронту» (далее — НФ) сформировать коалиционное правительство без помощи других фракций. Реакция же многих политиков на такие решения БПП является отрицательной. Так, Виктор Чумак заявил: «То, что произошло на съезде БПП, не могу назвать иначе, как политической шизофренией. На сегодняшний день императивный мандат не применяется ни в одной нормальной стране мира». DW напоминает мнение Венецианской комиссии: «Полная зависимость отдельного депутата от партии или избирательного блока несовместима с той ролью, которую призван играть депутат в свободной парламентской системе».

Лишение депутата мандата за выход из фракции, безусловно, усиливает власть руководства партии и снижает независимость депутатов. Но является ли применение такой нормы обязательно недемократическим? Насколько распространены межфракционные переходы в других странах, и каковы их последствия? Как можно уменьшить негативное влияние межфракционных переходов без применения контроверсионных законов?

Законы против межфракционных переходов в других странах и почему они существуют

Потеря мандата депутатами, которые вышли из фракции партии, при поддержке которой они были избраны, по состоянию на 2011 год, была предусмотрена в 40 странах: 12 демократических, 21 полудемократических и 6 недемократических. Хотя среди них почти нет стран с длительными демократическими традициями, это отнюдь не только авторитарные страны. Запрет межфракционных переходов не является прямым проявлением недемократичности государства. Как правило, такие положения являются попыткой решить проблему избыточной частоты и сомнительной мотивации депутатских переходов, которые в основном ослабляют оппозиционные партии в и так склонных к концентрации власти системах. Например, в Замбии переходы депутатов в пропрезидентскую фракцию приобрели такой размах, что поставили под угрозу само существование оппозиционных партий. Переходы депутатов иногда искажают результаты выборов и позволяют партиям, которым не хватает значительного количества голосов, сформировать правительство, как это произошло, например, в Индии в 1967 и 1968 годах. И в Украине депутаты десятками меняли фракции, например, в 2006-2007 гг., когда переходы практически позволили Партии регионов получить конституционное большинство перед тем, как парламент был распущен Виктором Ющенко. Массовые переходы депутатов после 2010 года также весомо изменили баланс сил в парламенте.

Существование проблемы в определенной степени признается даже Парламентской Ассамблеей Совета Европы, в которую преимущественно входят представители демократических государств. Так, в недавнем Отчете одного из комитетов отмечается: «Изменение политической принадлежности после выборов вызывает вопросы и критику — особенно в отношении этических и моральных аспектов — касающихся политического оппортунизма, потенциальных угроз общественной уверенности в политическом классе и внутренней дисциплины политических партий». Отметив, что ни одна страна Совета Европы в то время не запрещала выход депутатов из фракций, Отчет призвал национальные парламенты изучить вопрос и рассмотреть целесообразность ограничений межфракционных переходов.

Межфракционные переходы в развитых демократиях

Межфракционные переходы происходят, хотя не так масштабно, и в развитых демократических странах. Самой известной «тушкой», по терминологии Юрия Луценко, является Уинстон Черчилль, который из-за идеологических разногласий дважды (!) менял фракцию. В 2001 году выход только одного сенатора из фракции Республиканцев позволил Демократам получить контроль над Сенатом США. В период между 1996-2001 годами около 25% депутатов итальянского парламента сменили фракцию, что отразило существенные изменения в политической системе. Однако в этих странах по-прежнему отсутствует запрет выхода депутатов из фракций.

Отсутствие контролируемого партиями мандата в странах с демократическими традициями обусловлено несколькими факторами. Во-первых, их политико-правовая культура предполагает «свободный» депутатский мандат и содержит неписаные правила поведения парламентариев. Кроме того, партийная дисциплина обычно выгодна как самой партии, так и депутатам. На протяжении десятилетий партии стали ведущим механизмом формирования политической власти в этих странах. Партия, благодаря внутреннему согласию, выступает самостоятельным игроком и претендует на власть и связанные с ней должности и влияние на политические решения. Депутаты обязаны своей партийной деятельности поддержкой на выборах и доступом к должностям и формированию политики. Как правило, партийные системы являются консолидированными, и избиратели хорошо ориентируются в отличиях между партиями, основанных на определенных идеологических принципах и/или отражающих интересы определенных социальных групп. Если депутат решает выйти из фракции партии, которая поддерживала его на выборах, на это должны быть весомые причины. Как отмечает Отчет Совета Европы, «немногие депутаты хотят осуществить политический суицид», покинув фракцию своей партии. Выходцы из фракций стоят перед проблемой потери доверия, а значит и поддержки, как других политиков, так и избирателей, и часто уменьшают свои шансы быть переизбранными. Избиратели рассматривают выход из фракции неблагосклонно, хотя более склонны принять его, если он имеет идеологическую подоплеку. Поэтому решение о переходе учитывает возможные риски реакции, как избирателей, так и политических партий. Мотивацией становится внутрифракционный конфликт, отсутствие перспектив депутата в его фракции, масштабные изменения политического поля страны и тому подобное. При этом децентрализованная экономика и верховенство закона практически делают невозможным обусловленные политическим давлением или коррупцией межфракционные переходы.

Но даже в развитых демократиях существуют правовые ограничения межфракционных переходов. Например, в некоторых странах после выхода из фракции депутаты теряют руководящие должности или места в парламентских комитетах (Австрия, Болгария, Франция, Хорватия, Канада и т.д.). Важным ограничением является запрет прямого перехода из одной фракции в другие. Например, в Бельгии, Болгарии, Эстонии, Португалии после выхода из фракции депутат имеет право только быть внефракционным депутатом.

Почему полный запрет межфракционных переходов может быть плохим для политической системы?

Межфракционные переходы могут обеспечить более высокую репрезентативность парламента, вовремя отражая значительные изменения поддержки политических партий среди избирателей. Если бы межфракционные переходы были разрешены, фракция Народного фронта, вероятно, потеряла бы многих депутатов, которые бы проактивно отреагировали на падение поддержки партии на 90%. Это могло бы повысить доверие избирателей к парламенту и к его политике, поскольку его структура лучше бы отражала настроения населения. Это подтверждает опыт других стран. В ЮАР многочисленные переходы депутатов между фракциями, которые якобы искажали волеизъявления избирателей, на самом деле сыграли коррекционную роль: на следующих выборах партии, ранее потерявшие депутатов, потеряли и поддержку избирателей. Таким образом, межфракционные переходы могут обеспечивать большую демократичность системы, поскольку благодаря им население постоянно влияет на парламент, а не только раз в 4 или 5 лет во время выборов.

Очевидно, что ни одна партия в демократической системе не может иметь монополии на истину. Это тем более касается персонифицированных, централизованных и непрозрачных украинских партий. Императивный мандат приглушает политическую дискуссию, подавляет политическую конкуренцию, консервирует несовершенную природу партий в Украине. Если предположить, что партии борются за привлечение качественных депутатов с высокими уровнями доверия населения, возможность свободных межфракционных переходов могла бы стимулировать партии в свою очередь становиться качественнее: более прозрачными и нетерпимыми к политической коррупции в действиях своих членов. При отсутствии улучшения природы партий в Украине, такие депутаты, например, из группы «Еврооптимисты», могли бы создать качественную альтернативу, основав собственную фракцию и заложив основу для политической партии. Или они могли бы более успешно привлекать внимание к недостаткам фракции, используя рычаг возможного выхода из нее.

Таким образом, ожидается, что межфракционные переходы должны способствовать институализации более качественных партийных систем и становиться менее частыми. В таких странах, как Литва или Латвия, в девяностые годы также происходили, казалось бы, хаотические переходы депутатов. Однако со временем возникли понятные партийные бренды с относительно стабильной поддержкой среди избирателей — и количество переходов уменьшилось. Конечно, как показывает пример таких стран, как Нигерия, консолидация партийных систем может затянуться. Поэтому межфракционные переходы кажутся необходимым, но недостаточным, условием.

Сложно обеспечить эффективность и объективность соответствующих законов. Например, в Шри-Ланке переход между фракциями разрешен только, если фракцию одновременно покидает определенная доля от ее состава. Конечно, это создает преимущество для большей, правящей партии, поскольку облегчает переход к ней депутатов из меньших фракций и почти исключает выход из нее. В Украине мандата могут лишить депутата, самостоятельно покидающего фракцию. В то же время сохранит мандат тот, кто останется во фракции, но будет голосовать против своей фракции. Создается парадоксальная ситуация, когда открытый выход из фракции наказывается, а хитрое поведение позволит обойти закон. Недавние действия БПП также являются примером двойных стандартов.

Запретить нельзя разрешить?

С одной стороны, в Украине существует проблема непрозрачно мотивированных межфракционных переходов, которые приводят к искажению результатов выборов и потери доверия к политикам и политической системе в целом, ставя под угрозу действенность парламентаризма. С другой стороны, запрет переходов ограничивает политические свободы и «консервирует» недостатки партийной системы. Каким образом можно решить эту дилемму?

Учитывая вышеприведенные факторы, запрет межфракционных переходов не является разумным решением. Но ограничению этого явления могут способствовать следующие факторы:

1. Появление содержательных партийных брендов, основанных не только на персоналиях и патронажных сетях. Это повысит цену изменения фракции для депутатов-перебежчиков. Если избиратели не видят разницы между политическими партиями, не следует ожидать, что они будут осуждать депутатов-перебежчиков. Таким образом, партии будут сами заинтересованы выделять себя среди конкурентов.
2. Любые средства, усиливающие механизм политической ответственности депутатов и партий перед избирателями. Необходимо, чтобы депутаты были ориентированы на долгосрочную политическую карьеру, а не на быстрое использование депутатства для получения экономических преференций. Тогда они будут ценить политическую репутацию и будут менее склонны к рискованным шагам. Среди всего прочего, этому может способствовать уменьшение вмешательства государства в экономику.
   3. Изменение избирательных правил: отмена мажоритарной части. Ее существование снижает влияние политических партий, снижает важность четкой политической аффилированности депутатами. Депутат со значительной поддержкой в округе меньше зависит от поддержки партий, а потому меньше рискует, меняя фракции. В пользу такого шага свидетельствует то, что во многих странах Центрально-Восточной Европы введение пропорциональной избирательной системы совпало со снижением частоты переходов.
3. Расследование случаев межфракционных переходов, которые, вероятно, были обусловлены давлением власти или коррупцией. Пристальное внимание СМИ и гражданского общества к таким случаям, привлечение внимания международных партнеров, отсутствие двойных стандартов со стороны самих политических партий.
4. Возможная установка ограничений полномочий депутатов, которые покинули свою фракцию вроде тех, что существуют в развитых демократиях Европы. Это может быть потеря места или руководящей должности в комитетах, ограничение времени выступлений и тому подобное. Хотя важным шагом в украинских условиях может стать автоматическое получение депутатом при выходе из фракции статуса внефракционного депутата, то есть запрет именно перебежки депутатов в другую фракцию. При отсутствии зрелых политических механизмов контроля, это может снизить вероятность переманивания депутатов давлением и/или взятками.

Выводы

Государства, предусматривающие контролируемый партией депутатский мандат, пытаются решить проблему избыточных и непрозрачно мотивированных межфракционных переходов. Но цена такого решения может быть слишком высокой: снижение политической конкуренции и консервация неразвитой партийной системы. В устойчивых демократиях такие строгие ограничения отсутствуют, поскольку благодаря политически-правовой культуре и объективной важности партийной дисциплины выход из фракции может иметь негативные последствия для карьеры депутата. К появлению такого механизма политической ответственности должна стремиться и Украина. Важно понимать, что идеального и быстрого решения нет. Вероятно, что сомнительно мотивированные выходы из фракций будут продолжаться. Но необходимо понимать, что для Украины важно развитие прозрачных, основанных на добровольном объединении партий, которые будут голосовать совместно за важнейшие политические решения. Необходимым для этого условием является свободная политическая конкуренция. Поэтому стоит отказаться от лишения депутатов мандата за выход из фракции. Однако для ограничения негативных последствий переходов можно применить институциональные стимулы, которые повысят цену смены фракции и будут стимулировать партийную дисциплину, не ограничивая права политиков. Компромиссным шагом может стать требование присваивать депутату, покидающему свою фракцию, внефракционный статус до окончания полномочий текущего созыва парламента.