Плюсы и минусы нового украинского избирательного законодательства: дьявол кроется в деталях

Здесь мы представляем основные моменты дискуссии.

Местные выборы в Украине назначены на 25 октября 2020 года. Они будут полностью отличаться от предыдущих из-за новой избирательной системы и многочисленных организационных изменений. Новая, более сложная, избирательная система с открытыми списками, проблемы, вызванные продолжающимся конфликтом на Востоке Украины, и риски для общественного здоровья, связанные с пандемией COVID-19, делают будущие выборы вызовом для всех заинтересованных сторон – кандидатов, членов избирательных комиссий, независимых наблюдателей и избирателей.

Принимая во внимание конфликт, который продолжается, Центральная избирательная комиссия Украины решила не проводить выборы на подконтрольных сепаратистам территориях и в общинах на линии соприкосновения в Донбассе. Это решение также поддержал президент Зеленский. Во время своего визита в Брюссель он сказал, что сейчас нет возможности провести свободные и честные выборы на востоке Украины, «местные выборы не могут проводиться в районах столкновений в Восточной Украине – как того хотел президент России Путин – пока Украина не вернет полный контроль своих границ».

В предыдущие годы, несмотря на 6-летний военный конфликт, Украина провела двое президентских выборов, которые отразили волеизъявление людей. В этом отношении Украина поставила очень высокую планку и показала демократический подход, особенно для соседних стран, которые все еще борются с советским прошлым. Медиа плюрализм, независимые СМИ и равный доступ к ним для кандидатов важны для прозрачности выборов.

ЕС не имеет никаких ожиданий относительно результатов выборов, кроме того, что они должны отражать волю народа. Однако ЕС ожидает, что выборы будут прозрачными, честными и свободными от коррупции. Хотя покупка голосов уже не столь распространена, как раньше, все еще существуют некоторые несправедливые или «грязные» практики, такие как подкуп избирателей или регистрация кандидатов-клонов. Очень важно преодолеть такие практики как можно быстрее.

Как новые правила повлияют на избирательный процесс?

Новый Избирательный кодекс был разработан и принят предыдущим парламентом. Тогда президент Зеленский наложил на него вето. Во второй раз очень похожий Кодекс (с включением некоторых предложений Президента) был принят в декабре 2019 года. Он был принят в спешке из-за необходимости завершить реформу децентрализации и провести местные выборы в 2020 году, поэтому Кодекс не так проработан, как это должно  было бы быть.

Все поправки можно разделить на две группы: технические, исправляющие законодательные пробелы в предыдущем Избирательном кодексе, и политические. Вторая группа поправок включает как положительные, так и отрицательные изменения, о которых говорится ниже.

Пропорциональная система (+/-). Одним из достижений нового Избирательного кодекса является внедрение пропорциональной системы с открытыми списками для избрания депутатов местных советов в городах / населенных пунктах, в которых проживает более 10 000 избирателей. Эта поправка выравнивает большие села и малые города в избирательных правах: все общины, имеющие более 10 000 избирателей, будут пользоваться пропорциональной системой, а меньшие общины продолжат использовать мажоритарную. Как результат, 45% всех общин в октябре будут избирать депутатов по новой системе.

В то время, поправки ввели избирательную квоту в 25% и сложный дизайн бюллетеня. Эта комбинация делает открытые списки похожими на закрытые.

Кроме того, норма, согласно которой кандидат может быть самовыдвиженцем только в населенные пункты, где проживает менее 10 000 человек, не соответствует Кодексу надлежащей практики в избирательных делах Венецианской комиссии Совета Европы. Кодекс устанавливает равное право баллотироваться на выборах для партийных и независимых кандидатов.

Инклюзия (+/-). Положительным шагом является введение положений о более широком включении женщин (гендерные квоты для партийных списков), внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) и трудовых мигрантов (они могут легче изменить адрес голосования и, таким образом, исключаются из голосования). Однако гендерная квота является обязательной только на этапе выдвижения. Были случаи, когда партия включала людей в списки, но они не подавали документы в территориальные избирательные комиссии. Комиссии все же регистрировали такие списки.
Процесс партийного строительства (+/-). Сейчас Кодекс включает концепцию минимального количества кандидатов, которых партия должна подать в региональный список: по крайней мере 5 кандидатов для каждого избирательного участка + лидер списка. Это должно стимулировать процесс развития партий. Ведь сейчас большинство партий имеют своих представителей только в крупных городах. При новой системе партиям придется строить отношения с местными общинами, если они хотят быть в местных советах. Но сейчас это стало большой проблемой для партий в малых общинах, поскольку трудно найти кандидатов.

Итак,

• люди, которые хотели бы баллотироваться на выборах, должны быть выдвинуты партиями – и, таким образом, или заключить соглашение с существующей партией, или создать собственную партию;
• президентская партия имеет высшие возможности для присутствия в местных советах, а следовательно, и в местном управлении.

Украинская партийная система не была готова к этим радикальным нововведениям. И судебная практика показывает, что это новшество можно обойти, поскольку постановление является обязательным в момент выдвижения кандидатов, а не во время их регистрации.

Финансирование (–). Нет ограничений на расходы на местные избирательные кампании из партийных карманов. Однако самовыдвиженцы имеют жесткие ограничения в своих расходах. Это ставит их в невыгодное положение. Что касается регулирования расходов на предвыборную агитацию, Избирательный кодекс и Закон «О политических партиях» имеют принципиально противоположные подходы. Например, Кодекс запрещает юридическим лицам финансировать кампании и ограничивает финансирование частными лицами. Именно поэтому партии используют положения Закона «О политических партиях» для сбора средств на свои счета, а затем для финансирования избирательного фонда. Сейчас партийные кандидаты и независимые граждане находятся в неравных условиях.

Также Национальное агентство по предупреждению коррупции позволило партиям предоставлять финансовую отчетность после карантина. Карантин продолжается с 12 марта и конца ему не видно. Таким образом, партии не нарушают закон, но сейчас не существует возможности проверить их финансирование. Принимая во внимание отсутствие финансового вознаграждения за работу в местных советах, существует большая вероятность того, что партии финансируются олигархами.

Контроль (+/-). Больший вес партий подтверждается и их возможностью отозвать депутата. Депутат теперь может быть отозван партией, если, например, его деятельность не соответствует программе партии. Это угрожает независимости местных депутатов.

Быстрые изменения (-). Однако наибольший риск представляют попытки изменить правила игры во время самой кампании. Согласно международным нормам, избирательное законодательство не должно меняться меньше чем за год до выборов. Причина заключается в том, что такие решения ставят старые и новосозданные партии в неравные условия, поскольку они имеют разное количество времени для подготовки к выборам. Согласно последним статистическим данным, партийные кандидаты преимущественно выдвигались от парламентских партий, включая правящую.