Путь закона: что влияет на работу Верховной Рады. Объясняют данные

Как долго тот или иной законопроект проходит все стадии законодательного процесса, от чего это зависит и возможно ли ускорить это процесс? Короткий ответ — да, возможно. DataVox разобрал на молекулы процесс прохождения законопроектов и пришел к ряду неожиданных выводов.

12 мая 2016 года Верховная Рада Украины установила рекорд по скорости принятия законопроекта. Понадобился всего 1 день, чтобы законопроект №4645 «Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України», инициированный 11 мая Виктором Королем (БПП), был зарегистрирован в ВР, прошел комитет, а на следующий день был проголосован и подписан Президентом. Всего за сутки законопроект прошел 12 стадий законодательного процесса. Это примерно в 116 раз быстрее, чем прохождение среднестатистического украинского законопроекта.

VoxUkraine задался вопросом, что влияет на время приняти законопроекта и как долго он будет дрейфовать по коридорам Верховной Рады, прежде чем попадет на подпись Президенту? DataVox предложил инструментарий, который позволяет утвердительно ответить на этот вопрос.

Определения и данные

Инициатор – депутат, который инициирует законопроект. Этот депутат стоит первым в списке авторов законопроекта и считается формально главным автором. Все остальные – это соавторы. Мы понимаем, что формальный инициатор законопроекта не всегда является реальным автором. В анализе не учтен этот нюанс.

Исполнитель – депутат, возглавляющий комитет, через который проходит законопроект. Этап рассмотрения законопроекта в комитете является одним из ключевых в законодательном процессе. На этом этапе можно как притормозить процесс, так и ускорить.

Период анализа: ноябрь 2014 – май 2016. В данной статье мы сосредоточились исключительно на законопроектах [1]. Источники данных: data.voxukraine.org и opendata.rada.gov.ua.

Самые быстрые и самые медленные

За время работы Верховной Рады VIII созыва в парламенте были зарегестрированы 3876 законопроектов, из которых 421 были подписанны Президентом. В таблице 1 представлены топ-5 самых быстрых и самых медленных законопроектов.

В среднем, законопроект проходит все стадии от регистрации и до подписания Президентом за 116 дней. Но средняя оценка — очень грубая метрика. Есть законопроекты, который принимаются за 1-2 дня, а есть те, которые «маринуются» по 400-500 дней. Целесообразным будет взглянуть на распределение количества подписанных законопроектов по временным интервалам, а также на кумулятивную кривую (рисунок 1).

Из графика распределения можно сделать несколько выводов:

• 85% принятых законопроектов прошли весь законодательный процесс за период от 1 дня до 6 месяцев;
• наибольшее количество принятых законопроектов (80 или 19%) прошли все стадии за период от 30 до 60 дней;
• большая половина (57%) всех принятых законопроектов прошли весь путь в течение 4 месяцев.

Итак, если опираться только на эти данные, то можно сказать, что у случайно выбранного законопроекта шансы быть принятым и подписанным — чуть меньше 11%, и весь путь займет, скорее всего, меньше 6 месяцев.

Кто самый эффективный инициатор и самый трудолюбивый исполнитель

От кого и от чего зависит скорость прохождения законопроекта? Больше всего это зависит от двух субъектов законодательного процесса: инициатора и исполнителя.

Чужой опыт:

Оценка эффективности работы представителей законодательной власти — актуальный вопрос для многих развитых стран. Например, в США существует исследовательский проект оценки законодательной эффективности конгрессменов – thelawmakers.org. В рамках данного проекта была разработана методология, которая основывается на оценке важности каждого инициированного законопроекта. Могут быть законопроекты не очень важные (например, переименовать улицу), важные (о публичных закупках) и фундаментальные (внесение изменений в Конституцию в части правосудия).

Мы пока используем более простой индикатор эффективности законодателей – отношение принятых законопроектов к общему числу инициированных (рисунок 2). Ожидаемо первое место занимает Президент Петр Порошенко. Кроме того, что он самый эффективный законодатель (82% от всех поданных от его имени законопроектов стали Законами), его инициативы намного быстрее других проходят все этапы законодательного процесса (в среднем 60 дней). С большим отставанием от Президента следует Кабинет Министров (27.5% и 95 дней). За третье место борются президентская партия «Блок Петра Порошенко» (9.4% и 127 дней) и Радикальная партия Олега Ляшко (17% и 131 день). Разница во времени принятия законопроектов не критична: 4 дня в пользу БПП. Но законотворческая эффективность Радикальной партии почти в два раза выше [2].

Из рисунка 2 видно, что имеет место отрицательная связь между двумя показателями (коэффициент корреляции: R=-0.79). Чем выше процент принятых законопроектов, тем меньше времени в среднем уходит на принятие одного законопроекта. Причины сложившейся связи могут быть самые разные: политический авторитет инициатора, его связи с исполнителем (главой комитета), “состояние здоровья” коалиции и т.д.

Инициатор законопроекта – это лишь одна сторона медали. Вторая – комитет, который наделен своеобразной исполнительной властью в парламенте. Комитеты отличаются количеством участников, их средним возрастом и гендерным распределением, средним рейтингом Индекса реформ для депутатов (отображает, как тот или иной депутат голосует за реформаторские законы) и т.д. Из таблицы 2 видно, что из 27 комитетов выделяются два: по иностранным делам и по вопросам европейской интеграции. Оба имеют очень высокий процент принятых законопроектов (72% и 64%) и тратят меньше всего времени на свою работу (50 дней и 51 день [3]). Чем же они так особенны?

Во-первых, высокий средний рейтинг Индекс реформ среди представителей комитетов. У комитета по иностранным делам 206.3 (если вынести за скобки представителей Оппоблока С. Ларина — 0 и Ю. Левочкину — 2), у комитета по вопросам евроинтеграции – 183.16 (без А. Вилкула – 5.75 и В. Балоги – 66).

Во-вторых, гендерное равенство. В обоих комитетах практически одинаковое количество мужчин и женщин.

Что влияет на время прохождения законопроекта

Мы примерно знаем, сколько может занять процесс принятия законопроекта, кто наиболее эффективный законодатель и какой исполнитель (комитет) наиболее трудолюбивый. Но что ещё влияет на время прохождения законопроекта?

Эту задачу мы попробуем решить с помощью несложного “древестного” алгоритма, который измерит информативность каждого признака.

Создание и отбор признаков — довольно творческий процесс; чтобы подобрать релевантные, требуется понимание функционирования парламента, большое число решенных задач на парламентских данных и хорошая интуиция. Мы создали 10 признаков. На наш взгляд, этот список хорошо отражает парламентскую работу. Однако мы готовы принять комментарии и усовершенствовать перечень.

1. Разница в рейтинге Индекса реформ – это разница между рейтингами Индекса реформ инициатора и исполнителя законопроекта (взятая по модулю );
2. Соавторство законопроектов – количество совместно инициированных законопроектов инициатором и исполнителем;
3. Корреляция голосований – степень «похожести» голосований инициатора и исполнителя;
4. Расстояние между депутатами в зале ВРУ – это геометрическое расстояние между местом где сидит инициатор и исполнитель [5];
5. Возрастная разница – разница возрастов инициатора и исполнителя (взятая по модулю);
6. Наличие Facebook страницы (бинарный признак) – если у инициатора и исполнителя есть FB страница, тогда 1, если нет – 0 [6];
7. Фракция (бинарный признак) – если инициатор и исполнитель из одной фракции – 1, если нет – 0;
8. Профессия до работы в ВРУ (бинарный признак) – если инициатор и исполнитель были одной профессии до работы в ВРУ – 1, если нет – 0;
9. Старый / новый (бинарный признак) – если оба и инициатор, и исполнитель новые (или оба «старые [7]») в ВРУ – 1, если нет – 0;
10. Пол (бинарный признак) – если инициатор и исполнитель одного пола – 1, если нет — 0.

Теперь необходимо выяснить, какие же из них более информативны, а какие нет. Этот процесс называется отбор признаков (feature selection) и для его реализации мы используем один из «древесных» алгоритмов. В таблице 3 приведена информативность каждого признака.

Как видно из таблицы 3, наиболее информативный признак — разница между реформаторскими рейтингами инициатора и исполнителя. Это в очередной раз подтверждает важность рейтинга Индекса реформ для депутатов. Что это означает?

Чем ближе к другу другу в рейтинге Индекса реформ инициатор и исполнитель, тем быстрее законопроект попадет в сессионный зал, при этом не важно — они близко в верхней части рейтинга или в нижней. Другими словами, если закон инициирует прогрессивный депутат-реформатор (находится в верхней части рейтинга), а комитет возглавляет депутат-ретроград (низко в рейтинге), то законопроект будет проходить комитет очень долго (при зеркальной ситуации тот же эффект).

В сухом остатке

Результаты кажутся неоднозначными, но вместе с тем выявляют несколько интересных закономерностей:

1. Если хотите быстро принять законопроект – найдите способ убедить Президента подать его в Раду. Петр Алексеевич — самый эффективный законодатель.
2. Большинство законопроектов (85%) проходят весь законодательный процесс в первые 6 месяцев после регистрации;
3. Наиболее эффективные комитеты — по иностранным делам (руководитель Гопко Анна) и по вопросам европейской интеграции (Ионова Мария). Примечательно, что их возглавляют молодые депутаты женщины, которые первый раз избрались в парламент.
4. Реформаторский рейтинг депутата (Индекс реформ) – наиболее информативный признак, который определяет время принятия законопроекта.