Рационализация государственной поддержки аграрного сектора Украины

Основные обнаруженные проблемы с господдержкой сельхозпроизводителей заключаются в следующем: (i) раздробленность, хаотичное формирование и бюджетирование программ поддержки, а также системное недофинансирование/недовыполнение программ; ориентирование в основном на поддержку крупных сельхозпроизводителей; (іі) ограниченные возможности возврата государственных инвестиций из-за больших налоговых поступлений от аграрного сектора; и (iii) ограниченность инвестиционных стимулов и доступа к кредитам из-за моратория на покупку и продажу сельскохозяйственных земель. Чтобы повысить эффективность государственной поддержки сельхозпроизводителей, мы предлагаем сосредоточиться на трех типах господдержки, а именно: 

1. целевая частичная поддержка инвестиций для малых и средних сельхозпроизводителей в производства с высокой добавленной стоимостью (в частности не в зерновые и масличные культуры) с помощью кредитных субсидий в виде грантов (частичная компенсация кредита) и/или компенсации процентной ставки по кредиту;
2.  поддержка на капитализацию и функционирование агентства из частичной кредитной гарантии ради улучшения доступа к кредитам и поддержки продуктивных инвестиций малыми и средними сельхозпроизводителями; и
3. поддержка в обучении финансовой грамотности и распространении знаний для повышения осведомленности целевой группы о возможностях диверсификации производства; повышение способности целевой группы составлять успешные инвестиционные предложения. 

Поскольку в Украине практически нет достоверных данных о деятельности малых и средних сельхозпроизводителей, то реформирование господдержки будет сочетаться с созданием реестра фермеров, который позволит частному сектору, а также центральным и местным органам власти постепенно улучшать адресность и целенаправленность господдержки аграрного сектора, включая инвестиции в местные общественные блага.

В чем должна состоять суть государственной поддержки аграрного сектора Украины

Производительность аграрного сектора Украины довольно не высока по сравнению с европейскими странами и конкурентами на мировом рынке. В 2016 году добавленная стоимость в аграрном секторе Украины на гектар составляла $416, в то время как в Польше — $1142, в Бразилии — $1266, в Аргентине — $773, в России — $527, а в США — $1414. Ключевой причиной этого является то, что производство сосредоточено на сельхозпродукции с низкой добавленной стоимостью (например, зерновые и масличные культуры), которые пригодны для механизированного выращивания. Усилия государства (на средства налогоплательщиков) повысить производительность могут быть оправданы, если они сосредоточены на устранении недостатков рынка, то есть на создании равных условий, обеспечении общественных благ (например, развитии сельской инфраструктуры) и возможности возмещать весь объем или только часть государственных инвестиций (а субсидии являются государственными инвестициями) с больших налоговых поступлений.

Устранение недостатков рынка: Характерной особенностью аграрного сектора является наличие информационных проблем (например, отсутствие достоверной отчетности у малых сельхозпроизводителей из-за наличия упрощенной системы налогообложения), которые затрудняют доступ к кредитам, особенно для малых сельхозпроизводителей. В то время как использование земли в качестве залога для получения займа является обычным способом преодоления этой проблемы, мораторий на продажу земли делает это невозможным, поэтому мелкие производители не могут получить кредит для финансирования оборотного капитала или капитальных инвестиций, что ставит их в стратегически невыгодное положение по сравнению с крупными игроками на рынке. Даже если земля может быть использована в качестве залога, факт того, что большая часть трансакционных издержек на оформление и выдачу кредита является фиксированной, означает, что, даже при наличии кредитоспособного проекта, малые сельхозпроизводители могут быть не интересны банкам. Поэтому поддержка, которая выровняла бы малых и крупных производителей в доступе к кредитованию, имела бы положительное влияние на производительность сектора в целом.

Более того, в течение последних двух десятилетий поддержка аграриев в форме значительных налоговых льгот и прямых бюджетных расходов всегда способствовала крупным производителям, создавая неравные условия для развития малых. Это частично исказило структуру аграрного сектора в сторону больших и сверхбольших сельхозпредприятий и агрохолдингов в Украине, оставив мало пространства для развития, повышения производительности и диверсификации для малых сельхозпроизводителей. 

Производство общественных благ: Многие формы аграрных технологий, так же как и общественной инфраструктуры (включая системы орошения), имеют характеристики общественных благ и не будут обеспечиваться рынком на должном уровне. Проблемы координации, связанные с обеспечением знаний и производственной инфраструктурой, можно преодолеть благодаря соответствующим общественным действиям, например, путем развития инфраструктуры совещательных услуг и планирования обеспечения общественной инфраструктурой.

Обеспечение/постоянство бюджетных расходов: Хотя многие страны рассматривают аграрный сектор как чистого реципиента субсидий, расходы на поддержку сектора в принципе можно и нужно возмещать через большие налоговые поступления. На самом деле, некоторые из основных конкурентов Украины (например, Аргентина) существенно облагают налогами свой аграрный сектор. Предоставление временной поддержки в надежде возместить ее путем налогообложения сектора в будущем является приемлемой и потенциально жизнеспособной идеей.

Почему существующая система поддержки сельхозпроизводителей в Украине является неэффективной и неустойчивой

Ежегодно Украина тратит около $250 млн (или около 6 млрд грн) средств налогоплательщиков на поддержку сельхозпроизводителей через программы, которые в целом направлены на повышение уровня переработки и добавленной стоимости в секторе. Хотя цель диверсификации сектора к большей добавленной стоимости является целесообразной (чтобы иметь более диверсифицированное и более продуктивное аграрное производство), однако инструменты, которые используются для этого страдают от серьезных недостатков: они увеличивают соответствующие трансакционные издержки; не дают доступа к поддержке малым сельхозпроизводителям, которые, возможно, больше всего нуждаются в этих программах; субсидируют инвестиции и закупки, которые были бы сделаны в любом случае и без поддержки; существующие программы в принципе не подходят для достижения устойчивого роста. 

Фрагментированный и хаотичный дизайн и реализация программ поддержки: Господдержка аграриям предоставляется через 24 отдельные программы, которые частично дублируют друг друга (например, существует 3 программы по льготному кредитованию), могут преследовать противоречивые цели (например, компенсация стоимости покупки сельхозтехники ограничивается только техникой отечественного производства, что идет вразрез с целью повышения эффективности в аграрном секторе), ограничивают гибкость в реагировании на спрос, а также ограничивают предсказуемость. Более того, хаотичный дизайн и исполнение программ ставит под угрозу доверие производителей к программам поддержки и не позволяет на них рассчитывать и включать их в свои бизнес-планы. Таким образом, правительство субсидирует инвестиции и закупки, которые состоялись бы в любом случае, тем самым неэффективно тратя деньги налогоплательщиков, поскольку последние, таким образом, ничего не стимулируют 

Плохая адресность: Поскольку программы требуют существенный объем бумажной работы и возмещают расходы лишь ex post, то малым сельхозпроизводителям, ограниченным в доступе к кредитам, трудно в принципе воспользоваться этими программами (маловероятно, например, что сельхозтехнику можно приобрести без привлечения кредитных ресурсов). В результате львиная доля поддержки в конце концов попадает к крупным сельхозпроизводителям. Фактически, ежегодно от двух до трех крупных сельскохозяйственных компаний получают более половины субсидий — в ущерб меньшим производителям, которым эта поддержка может быть более необходима.

Ограниченная устойчивость программ: Цель программ субсидирования должна заключаться в получении более высоких доходов сельхозпроизводителями, что позволит по крайней мере некоторый объем субсидий вернуть через более высокие налоговые поступления. Однако, поскольку подавляющее большинство сельхозпредприятий выбирает упрощенный режим налогообложения (единый налог), то аграрный сектор Украины имеет непомерно низкую налоговую нагрузку, которая никак не связана с доходами сельхозпредприятий. Текущие субсидии тем или иным образом связаны с возмещением стоимости ресурсов, которые искажают рыночные стимулы, и результаты научных исследований свидетельствуют о том, что такие субсидии имеют тенденцию к снижению эффективности и производительности сельхозпредприятий, тем самым ограничивая перспективы роста сектора.

Какой должна быть альтернативная поддержка аграрного сектора

Вместо того, чтобы пытаться «угадать победителей» (то есть ставить на какие-то отдельные подотрасли аграрного сектора, как, например, животноводство), мы предлагаем, чтобы государственная поддержка в первую очередь была направлена ​​на достижение высоких и стабильных темпов роста производительности и конкурентоспособности, путем адресной поддержки с целью устранения недостатков рынка, провала политики и с целью развития более диверсифицированного аграрного производственного портфеля (или повышения доли производств с более высокой добавленной стоимостью в валовом выпуске).

Поддержка общественных благ: Трансфер знаний и повышение финансовой грамотности повысят осведомленность малых сельхозпроизводителей о возможностях диверсификации и повышении продуктивности производства, а также повысят их способность составлять успешные инвестиционные предложения с банковским обеспечением. Это также можно связать с предоставлением других общественных благ (например, с санитарными и фитосанитарными мерами, безопасностью пищевых продуктов, информационными системами, физической инфраструктурой сел, образованием и научно-исследовательской работой) и важно для увеличения отдачи от инвестиций и для экспортного потенциала.

Улучшение доступа к кредитованию: Когда дело касается доступа к финансовым ресурсам, малые сельхозпроизводители находятся в невыгодном положении из-за информационной асимметрии и трансакционных издержек. У них нет адекватной финансовой отчетности, которая была бы удобной для банков (из-за упрощенной системы налогообложения и отчетности в сельскохозяйственном секторе), кредитной истории, адекватного залога (из-за моратория, а малые сельхозпроизводители работают преимущественно на собственной земле), из-за чего банкам сложно оценить свои риски по предоставлению им кредита. Эта проблема усиливается мораторием на покупку и продажу сельскохозяйственных земель. Хотя отмена моратория на куплю-продажу сельскохозяйственных земель открывает возможность для использования сельхозземли в качестве залога под кредитование, однако важность наличия кредитной истории потенциальных заемщиков и знание сектора означает, что вначале риск предоставления кредитов аграрному сектору под залог земли будет оставаться достаточно высоким. Частичная кредитная гарантия может снизить такие риски, не снимая ответственности с банков, в идеале это должно происходить в сочетании с другими методами управления рисками (например, агрострахованием) для преодоления системного риска. 

Инвестиционная поддержка (новых) аграрных предприятий: Политика поддержки сельского хозяйства в Украине в форме значительных налоговых льгот и субсидий всегда была в пользу крупных игроков, что ставило малых производителей в невыгодное положение. Чтобы малые сельхозпроизводители могли на равных конкурировать с крупными игроками, а также чтобы исправить длительный провал в государственной политике поддержки, нужно заменить существующие крайне неэффективные, искажающие и несправедливые программы поддержки простой и адресной поддержкой, направленной на увеличение капитальных инвестиций и диверсификацию производства. Это возможно в форме таких кредитных субсидий как: (i) гранты на компенсацию стоимости кредита; (іі) компенсации процентных ставок по кредиту; или (iii) компенсация трансакционных издержек банков на обслуживание малых клиентов. Такие программы должны в значительной мере полагаться на качественных финансовых посредников, а также иметь возможность совместно администрироваться организацией, которая будет предоставлять частичную кредитную гарантию. Адресность в части целей финансирования и целевой группы является ключевым элементом такой программы. Капитальные инвестиции должны быть приоритетом, но финансирование оборотного капитала также не стоит полностью исключать. Нужно тщательно определить целевую группу получателей кредитных субсидий. Критерии целевой группы должны в первую очередь исходить из оборота сельхозпроизводителей. На основе имеющихся данных, для Украины мы предлагаем ограничить программу для сельхозпроизводителей с годовым оборотом до $0,55 млн. Кроме того, для обеспечения диверсификации масличные, зерновые и птицефермы должны быть исключены из программы поддержки. Регулярное оценивание и аудит программы крайне важны для ее эффективности.