Раціоналізація державної підтримки аграрного сектору України

Проте підтримка сільгоспвиробників відбувається у спосіб, який не допомагає виправленню політичних та ринкових провалів (як, наприклад, мораторій на купівлю-продаж сільськогосподарських земель), які заважають генерувати більше доданої вартості та диверсифікувати структуру аграрного виробництва.

Основні виявлені проблеми з держпідтримкою сільгоспвиробників полягають в наступному: (і) роздробленість, хаотичне формування та бюджетування програм підтримки, а також системне недофінансування/недовиконання програм; орієнтування в основному на підтримку великих сільгоспвиробників; (іі) обмежені можливості повернення державних інвестицій через більші податкові надходження від аграрного сектору; і (ііі) обмеженість інвестиційних стимулів і доступу до кредитів через мораторій на купівлю та продаж сільськогосподарських земель. Щоб підвищити ефективність державної підтримки сільгоспвиробників, ми пропонуємо зосередитися на трьох типах держпідтримки, а саме:

1. цільова часткова підтримка інвестицій для малих та середніх сільгоспвиробників у виробництва з високою доданою вартістю (зокрема не в зернові та олійні культури) за допомогою кредитних субсидій у вигляді грантів (часткова компенсація кредиту) та/або компенсації відсоткової ставки по кредиту;
2. підтримка на капіталізацію та функціонування агенції з часткової кредитної гарантії задля покращення доступу до кредитів та підтримки продуктивних інвестицій малими та середніми сільгоспвиробниками; 
3. підтримка у навчанні фінансової грамотності та розповсюдженні знань задля підвищення обізнаності цільової групи щодо можливостей диверсифікації виробництва; підвищення спроможності цільової групи складати успішні інвестиційні пропозиції.

Оскільки в Україні практично не має достовірних даних щодо діяльності малих та середніх сільгоспвиробників, то реформування держпідтримки буде поєднуватися зі створенням реєстру фермерів, який дозволить приватному сектору, а також центральним і місцевим органам влади поступово покращувати адресність та цілеспрямованість держпідтримки аграрного сектору, включно із інвестиціями у місцеві суспільні блага.

В чому має полягати суть державної підтримки аграрного сектору України

Продуктивність аграрного сектору України доволі не висока у порівнянні з європейськими країнами та конкурентами на світовому ринку. У 2016 році додана вартість в аграрному секторі України на гектар складала $416, тоді як в Польщі – $1 142, у Бразилії – $1 266, в Аргентині – $773, в Росії – $527, а в США – $1 414. Ключовою причиною цього є те, що виробництво зосереджене на сільгосппродукції з низькою доданою вартістю (такі як зернові та олійні культури), які придатні до механізованого вирощування. Зусилля держави (на кошти платників податків) підвищити продуктивність можуть бути виправдані, якщо вони зосереджені на усуненні недоліків ринку, тобто на створенні рівних умов, забезпеченні суспільних благ (наприклад, розбудові сільської інфраструктури) та можливості відшкодовувати весь обсяг або тільки частину державних інвестицій (а субсидії є державними інвестиціями) з більших податкових надходжень..

Усунення недоліків ринку: Характерною особливістю аграрного сектору є наявність інформаційних проблем (наприклад, відсутність достовірної звітності у малих сільгоспвиробників через наявність спрощеної системи оподаткування), які ускладнюють доступ до кредитів, особливо для малих сільгоспвиробників. У той час як використання землі в якості застави для отримання позики є звичайним способом подолання цієї проблеми, мораторій на продаж землі робить це неможливим, тому малі виробники не можуть отримати кредит для фінансування оборотного капіталу або капітальних інвестицій, що ставить їх у стратегічно невигідне положення у порівнянні з більшими гравцями на ринку. Навіть якщо земля може бути використана в якості застави, факт того, що велика частина трансакційних витрат на оформлення та видачу кредиту є фіксованою, означає, що, навіть за умови наявності кредитоспроможного проекту, малі сільгоспвиробники можуть бути не цікавими банкам. Тому підтримка, яка б вирівняла малих та великих виробників в доступі до кредитування, мала б позитивний вплив на продуктивність сектору в цілому. 

Більше того, впродовж останніх двох десятиліть підтримка аграріїв у формі значних податкових пільг і прямих бюджетних витрат завжди сприяла великим виробникам, створюючи нерівні умови для розвитку малих. Це частково спотворило структуру аграрного сектору в бік великих та надвеликих сільгосппідприємств та агрохолдингів в Україні, залишивши мало простору для розвитку, підвищення продуктивності та диверсифікації для малих сільгоспвиробників. 

Виробництво суспільних благ: Багато форм аграрних технологій, так само як і суспільної інфраструктури (включаючи системи зрошення), мають характеристики суспільних благ та не забезпечуватимуться ринком на належному рівні. Проблеми координації, пов’язаних із забезпеченням знань та виробничою інфраструктурою, можна подолати відповідними суспільними діями, наприклад, через розвиток інфраструктури дорадницьких послуг і планування забезпечення суспільною інфраструктурою.

Забезпечення/сталість бюджетних витрат: Хоча багато країн розглядають аграрний сектор як чистого реципієнта субсидій, видатки на підтримку сектору в принципі, можна і потрібно відшкодовувати через більші податкові надходження. Насправді, деякі з основних конкурентів України (наприклад, Аргентина) суттєво оподатковують свій аграрний сектор. Надання тимчасової підтримки зі сподіванням відшкодувати її шляхом оподаткування сектору в майбутньому, є прийнятною та потенційно життєздатною ідеєю.

Чому існуючи система підтримки сільгоспвиробників в Україні є неефективною та нестійкою

Щороку Україна витрачає близько $250 млн (або біля 6 млрд грн) коштів платників податків на підтримку сільгоспвиробників через програми, які загалом спрямовані на підвищення рівня переробки та доданої вартості у секторі. Хоча мета диверсифікації сектору до більшої доданої вартості є доцільною (аби мати більш диверсифіковане та більш продуктивне аграрне виробництво), проте інструменти, які використовуються задля цього страждають від серйозних недоліків: вони збільшують відповідні трансакційні витрати; не дають доступу малим сільгоспвиробникам до підтримки, які можливо найбільше потребують цих програм; субсидують інвестиції та закупівлі, які були б зроблені у будь-якому випадку і без підтримки; існуючі програми в принципі не підходять для досягнення стійкого зростання.

Фрагментований та хаотичний дизайн і реалізація програм підтримки: Держпідтримка аграріям надається через 24 окремі програми, які частково дублюють один одного (наприклад, існує 3 програми з пільгового кредитування), можуть переслідувати суперечливі цілі (наприклад, компенсація вартості купівлі сільгосптехніки обмежується тільки технікою вітчизняного виробництва, що йде врозріз із метою підвищення ефективності в аграрному секторі), обмежують гнучкість у реагуванні на попит, а також обмежують передбачуваність. Більше того, хаотичний дизайн та виконання програм ставить під загрозу довіру виробників до програм підтримки і не дозволяє на них розраховувати та включати їх у свої бізнес-плани. Таким чином, уряд субсидує інвестиції та закупівлі, які б відбулись у будь-якому випадку, тим самим неефективно витрачаючи гроші платників податків, оскільки останні, таким чином, нічого не стимулюють 

Погана адресність: Оскільки програми вимагають суттєвий об’єм паперової роботи та відшкодовують витрати лише ex post, то малим сільгоспвиробникам, які обмежені в доступі до кредитів, важко в принципі скористатись цими програмами (малоймовірно, наприклад, що сільгосптехніку можна придбати не залучивши кредитних ресурсів). Як результат, левова частина підтримки, врешті-решт, попадає до великих сільгоспвиробників. Фактично, кожного року від двох до трьох великих сільськогосподарських компаній отримують більше половини субсидій – на шкоду меншим виробникам, яким ця підтримка може бути більш необхідною.

Обмежена сталість програм: Ціль програм субсидування повинна полягати в отриманні більш високих доходів сільгоспвиробниками, що дозволить принаймні деякий обсяг субсидій повернути через вищі податкові надходження. Проте, оскільки переважна більшість сільгосппідприємств обирає спрощений режим оподаткування (єдиний податок), то аграрний сектор України має непомірно низьке податкове навантаження, яке ніяк не пов’язане із прибутками сільгосппідприємств. Поточні субсидії в той чи інший спосіб пов’язані із відшкодуванням вартості ресурсів, які спотворюють ринкові стимули і результати наукових досліджень свідчать про те, що такі субсидії мають тенденцію до зниження ефективності та продуктивності сільгосппідприємств, тим самим обмежуючи перспективи зростання сектору.

Якою має бути альтернативна підтримка аграрного сектору

Замість того, щоб намагатися «вгадати переможців» (тобто ставити на якісь окремі підгалузі аграрного сектору, як, наприклад, тваринництво), ми пропонуємо, щоб державна підтримка в першу чергу була спрямована на досягнення високих та стабільних темпів зростання продуктивності та конкурентоспроможності, шляхом адресної підтримки задля усунення недоліків ринку, провалу політик та для розвитку більш диверсифікованого аграрного виробничого портфелю (або підвищення частки виробництв із вищою доданою вартістю в валовому випуску).

Підтримка суспільних благ: Трансфер знань та підвищення фінансової грамотності підвищать обізнаність малих сільгоспвиробників щодо можливостей диверсифікації та підвищення продуктивності виробництва, а також підвищать їх спроможність складати успішні інвестиційні пропозиції із банківським забезпеченням. Це також можна пов’язати із наданням інших суспільних благ (наприклад, із санітарними та фітосанітарними заходами, безпечністю харчових продуктів, інформаційними системами, фізичною інфраструктурою сіл, освітою та науково-дослідницькою роботою) і є важливим для збільшення віддачі від інвестицій та для експортного потенціалу.

Покращення доступу до кредитування: Коли справа стосується доступу до фінансових ресурсів, то малі сільгоспвиробники перебувають у невигідному становищі через інформаційну асиметрію та трансакційні витрати. Вони не мають адекватної фінансової звітності, яка була б зручною для банків (через спрощену систему оподаткування та звітності в сільськогосподарському секторі), кредитної історії, адекватної застави (через мораторій, а малі сільгоспвиробники працюють переважно на власній землі), через що банкам складно оцінити свої ризики із надання їм кредиту. Ця проблема посилюється мораторієм на купівлю та продаж сільськогосподарських земель. Хоча скасування мораторію на купівлю-продаж сільськогосподарських земель відкриває можливість для використання сільгоспземлі в якості застави під кредитування, проте важливість наявності кредитної історії потенційних позичальників та знання сектору означає, що на початку ризик надання кредитів аграрному сектору під заставу землі залишатиметься досить високим. Часткова кредитна гарантія може зменшити такі ризики, не знімаючи відповідальності з банків, в ідеалі це має відбуватись в поєднанні з іншими методами управління ризиками (наприклад, агрострахуванням) задля подолання системного ризику.

Інвестиційна підтримка (нових) аграрних підприємств: Політика підтримки сільського господарства в Україні у формі значних податкових пільг і субсидій завжди була була на користь великих гравців, що ставило малих виробників у невигідне становище. Щоб малі сільгоспвиробники могли на рівних конкурувати з великими гравцями, а також щоб виправити довготривалий провал в державній політиці підтримки, потрібно замінити існуючі вкрай неефективні, спотворюючі та несправедливі програми підтримки на просту та адресну підтримку, спрямовану на збільшення капітальних інвестицій та диверсифікацію виробництва. Це може бути у формі таких кредитних субсидій як:(і) гранти на компенсацію вартості кредиту; (іі) компенсації відсоткових ставок по кредиту; або (ііі) компенсація трансакційних витрат банків на обслуговування малих клієнтів. Такі програми повинні в значній мірі покладатися на якісних фінансових посередників, а також мати змогу спільно адмініструватися організацією, яка надаватиме часткову кредитну гарантію. Адресність в частині цілей фінансування та цільової групи, є ключовим елементом такої програми. Капітальні інвестиції мають бути пріоритетом, але фінансування оборотного капіталу також не варто повністю виключати. Потрібно ретельно визначити цільову групу отримувачів кредитних субсидій. Критерії цільової групи повинні в першу чергу виходити з обороту сільгоспвиробників. На основі наявних даних, для України ми пропонуємо обмежити програму для сільгоспвиробників із річним оборотом до $0,55 млн. Крім того, для забезпечення диверсифікації, олійні, зернові та птахоферми повинні бути виключені з програми підтримки. Регулярне оцінювання та аудит програми мають вкрай важливе значення для її ефективності.