Опять камикадзе: простят ли украинцы правительству настоящие реформы

В Украине есть стереотип — политики, проводящие непопулярные реформы, обречены на потерю рейтинга и крах политической карьеры.  Это не так. Научные исследования и даже опыт постсоветских стран показывают, что реформаторы не обречены быть «политическими камикадзе». Примеры Грузии, Словакии и Латвии, указывает на закономерности, которые определяют политическую судьбу реформаторов — и которые могут повлиять на успешность нового премьера.

Опасения многих политиков высказал Жан-Клод Юнкер, заметив:

Эти слова, известные как «проклятие Юнкера», касались необходимости структурных реформ в странах Евросоюза. Наверное, Юнкер знал, о чем говорит, ведь ему удалось поставить рекорд по длительности пребывания на посту премьер-министра страны-члена ЕС (Люксембург)? Действительно, часто жертвы, связанные с реформами, можно ощутить немедленно, а позитивных последствий следует ждать дольше. Хоть и в другом контексте, но с такой логикой, по-видимому, согласился Арсений Яценюк, назвав свое правительство «политическими камикадзе». Его преемник Владимир Гройсман готов пожертвовать рейтингом ради реформ, но верит, что реформаторское правительство может удержать власть, если будет вести правильную коммуникацию с избирателями. Кто же прав? Обречены ли реформаторы распроститься с политической карьерой, поплатившись поражением на выборах за глубинные реформы? Этот вопрос важен, поскольку такие взгляды могут сдерживать политиков от проведения реформ, несмотря на все заверения в обратном.

Исследования не подтверждают обреченность реформаторских правительств

Основательное исследование Buti (2010) проанализировало результаты выборов после прорыночных реформ в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЕСР) за 1985-2003 гг. Оно не выявило снижения вероятности переизбрания политиков в результате осуществления ими реформ, поставив под сомнение правдивость так называемого «проклятия Юнкера».

В то же время, согласно исследованию, существуют некоторые факторы, влияющие на успешность реформаторов (см. табл. 1 в конце статьи). Например, реформаторы имеют лучшие шансы в странах с либеральными финансовыми рынками, которые помогают сгладить начальный удар реформ. Более вероятное переизбрание тех правительств, которые получили от избирателей мандат на проведение реформ (см. также это исследование). Кроме того, чем большей группы населения касается реформа, тем выше электоральные потери. Поэтому важным является дизайн реформ: непопулярные реформы следует сопровождать более привлекательными мерами. В то же время, избирателей не удается задобрить «бюджетными подачками»: как Buti (2010), так и Brender&Drazen (2008) не находят позитивного влияния увеличния дефицита госбюджета на вероятность переизбрания. Что интересно для Украины, исследование не нашло доказательств того, что электоральная оценка прорыночных реформ зависит от отношения населения к рыночным принципам экономики.

Существуют определенные трудности построения таких исследований (см. дискуссию). Поэтому менее спорными могут быть результаты исследования Alesina (2011), которое проанализировало электоральные последствия снижения государственных расходов в странах ОЕСР. Считается, что избирателям не нравятся такие действия из-за снижения доходов и уровня социальной защиты, а также роста безработицы. Однако исследование не нашло доказательств того, что «значительное снижение государственных расходов всегда или во многих случаях связано с поражением на выборах».

Постсоветские страны, вероятно, не являются исключением

Вышеупомянутые исследования преимущественно не рассматривают страны постсоветского пространства. Поэтому могут возникнуть сомнения относительно того, можно ли экстраполировать их результаты на Украину, учитывая глубину изменений и возможные культурные особенности. Ведь почти все посткоммунистические реформаторские правительства в странах Центрально-Восточной Европы проиграли первые же выборы. Успешные реформы в Словакии не помогли Дзуринде и Миклошу победить на выборах 2006 года. А в Грузии, несмотря на фундаментальные реформы, потерял власть Саакашвили. Возможно, постсоветские страны являются исключением?

Замечание о посткоммунистических реформаторах достаточно веское. Но масштаб и скорость изменений и глубина кризиса в переходный период ставили в трудное положение любое правительство, независимо от конкретных его действий. Да и ситуация была беспрецедентной, опыта похожих преобразований не было, потому решения могли быть далекими от совершенства.

Нелогичной может показаться неудача правительства Дзуринды в Словакии, осуществившего вместе с министром финансов Иваном Миклошем глубинные реформы экономики и социальной сферы в стране. Темпы роста ВВП выросли от 4,1% в 2002 году до 8,3% в 2006 году, а уровень безработицы упал с 18,5% до 13,3% за тот же период. Однако на выборах 2006 года партия Дзуринды проиграла. Неужели причиной стало недовольство проведенными реформами?

Против такого вывода говорят два фактора. Во-первых, до 2006 года Дзуринда находился у власти уже восемь лет. Длительное пребывание у власти одной политической силы является нехарактерным для парламентских демократий. К поражениям долговечных правительств приводят как усталость, так и накопление политических ошибок, а также внешние факторы наподобие экономического кризиса. Во-вторых, несмотря на успешные экономические реформы, не удалось изменить к лучшему коррумпированную и забюрократизированную систему государственного управления и судебную систему. Таким образом, к проигрышу реформаторов частично привел именно недостаток реформ, а не их избыток.

Поражение Саакашвили на выборах 2012 года также может казаться свидетельством обреченности реформаторов. Но следует учесть, что первые свои выборы после проведения значительной части реформ Саакашвили выиграл. К моменту поражения Саакашвили находился у власти больше 8 лет, что также наводит на мысль об усталости и накоплении ошибок его правительством. Нет оснований говорить о том, что основной причиной проигрыша стало недовольство реформами, поскольку еще за несколько месяцев до выборов все прогнозы и опросы свидетельствовали о победе Саакашвили. Вероятно, что по поддержке Саакашвили ударили кадры жестоких пыток над заключенными Тбилисской тюрьмы, которые незадолго до голосования увидела вся Грузия. Кроме того, комментаторы отмечали его конфронтационный стиль, отталкивающий сторонников, а также существенное снижение активности общения с избирателями по сравнению с предыдущими избирательными кампаниями.

Пример и урок Латвии: жесткие реформы, не помешавшие переизбранию реформаторов

В то же время опыт Латвии и Эстонии свидетельствует о возможности переизбрания политиков после радикальных шагов в бывших советских республиках (см. Salines и Berzins). Финансовый кризис 2008 года больно ударил по Латвии, вызвав падение ВВП страны на 22% и рост безработицы до 20%. На протяжении 2009-2012 лет правительство страны осуществило жесткие меры по экономии государственных средств (объемом 17,5% ВВП). Однако в 2010 и 2011 году премьер Домбровскис получил поддержку избирателей.

Одним из факторов успеха латвийского премьера стала активная и координированная коммуникационная политика правительства. Домбровскис и его соратники делали акцент на отсутствии альтернатив и «создавали ощущение направления» реформ. Они постоянно подчеркивали, что жесткая экономическая политика не является целью сама по себе, а необходима для получения международной финансовой помощи (кредита МВФ) и, что важнее всего, ввода евро. Иллюстрацией единства правительства стало то, как министр финансов не боялся брать ошибки правительства на себя, оберегая репутацию премьера. Безусловно, успешности коммуникаций и построению общественного консенсуса способствовал также внешний стимул в виде перспективы вхождения в зону евро.

Помогло также то, что латыши признали реформы справедливыми. В Латвии уровень экономического неравенства один из самых высоких среди стран ЕС. Поэтому общество остро реагирует на любые меры, которые могут еще более углубить неравенство. Предыдущий премьер также попробовал проводить жесткую фискальную политику, но потерял власть после протестов и раскола коалиции. В то же время Домбровскису удалось по крайней мере создать впечатление того, что элиты и самые богатые не получили привилегий. Помогло то, что он был новичком во власти и то, что он последовательно критиковал щедрую бюджетную политику задолго до наступления кризиса.

Важно также осознавать, что поражение на выборах не означает завершения политической карьеры. Реформаторы не обязательно становятся «камикадзе», даже если проигрывают первые выборы после реформ. Так, в Эстонии реформаторы, которые провели посткоммунистическую «шоковую терапию», проиграли выборы, но через пять лет вернулись во власть.

Опыт реформаторов и вызовы перед Гройсманом

Конечно, нынешнее правительство не может мгновенно создать развитый финансовый рынок. Невозможно обеспечить в ближайшее время и такой привлекательный внешний стимул, как перспектива вступления в ЕС.

В то же время первое интервью Гройсмана в должности премьера свидетельствует о понимании им важности большинства из вышеперечисленных факторов, в частности коммуникации. Активное и откровенное общение с народом особенно важно потому, что несмотря на существующий в обществе запрос на изменения, отсутствует понимание необходимости конкретных мер и связи между ними. Не хватает ощущения направления реформ, которого не могут заменить громоздкие и малодоступные программы. Поэтому Гройсману важно активно обрисовывать цели и объяснять важность предпринимаемых шагов. Правительство также выиграет, если его действия будут поддержаны организациями гражданского общества, такими как инициатива «Першого грудня», Реанимационный пакет реформ или VoxUkraine.

Но решающее значение будут иметь именно осуществляемые реформы. Важно обеспечить восприятие гражданами реформ как справедливых и реагировать на все запросы граждан, а не заниматься лишь выборочными изменениями. Например, реформы тарифообразования на газ необходимы (как составляющая более глубокой реформы в этой сфере). Но на фоне медленных системных изменений, незначительного прогресса в борьбе с коррупцией и расследовании преступлений во время Евромайдана может сложиться впечатление, что государство решает экономические проблемы за счет обычных граждан.

Украинцам не привыкать к экономическим трудностям, и предыдущие революции в значительной степени были вызваны ощущением несправедливости действий власти (отсюда и название «Революции достоинства»). Поэтому настоящие реформаторы, особенно на фоне низкого доверия ко всем институтам власти, должны быть заинтересованы в как можно более быстром прогрессе реформ именно в сферах правосудия и борьбы с коррупцией, прежде всего в высших эшелонах власти. Если этого не произойдет, не следует удивляться, если избиратели негативно оценят неполные, выборочные реформы.

Важными для создания доверия и получения электоральной поддержки являются реформы, которые могут принести быстрый видимый результат (как в свое время реформы оказания государственных услуг и патрульной полиции в Грузии). Поэтому своевременным и актуальным первым шагом, учитывая социальную важность медицинской сферы, стала отмена Гройсманом сертификации медикаментов, которые прошли проверку в высокоразвитых странах.

Осуществить некоторые реформы может быть очень сложно. Но реформаторам не стоит забывать о мобилизационном потенциале украинцев, продемонстрированном революциями на Майдане и волонтерскими движениями. Украинские политики ни разу не попробовали систематически использовать его для преодоления сопротивления реформам. Избиратели не являются лишь суровыми судьями или пассивными клиентами. Они могут стать могучими союзниками реформаторов.

Выводы

Как сравнительные исследования, так и пример других стран региона свидетельствуют о том, что «проклятие Юнкера» является преувеличением: реформы не обрекают реформаторов на поражение. Таким образом, Владимир Гройсман не обречен стать политическим камикадзе в случае проведения реформ. Но ему стоит учесть опыт других политиков-реформаторов. Воплотить некоторые рекомендации будет сложно, но даже первые шаги в правильном направлении могут стать позитивными сигналами. Надеемся вскоре их увидеть.