Багатьох політиків тривожить думка про те, що проведення ними непопулярних реформ закінчиться крахом їхньої політичної кар’єри. Проте дослідження та досвід пострадянських країн показують, що реформатори не приречені бути «політичними камікадзе». На основі випадків Грузії, Словаччини та Латвії, ця стаття вказує на деякі закономірності, які визначають політичну долю реформаторів – і які можуть вплинути на успішність нового прем’єра.
Побоювання багатьох політиків висловив Жан-Клод Юнкер, зауваживши:
«Ми всі знаємо, що робити, але не знаємо, як не програти вибори після цього.»
Ці слова, відомі як «прокляття Юнкера», стосувалися необхідності структурних реформ в країнах Євросоюзу. Мабуть, Юнкер знав, про що говорить, адже йому вдалося поставити рекорд з тривалості перебування на посаді прем’єр-міністра країни-члена ЄС? Справді, часто жертви, пов’язані із реформами, стають очевидними негайно, а на позитивні наслідки слід чекати довше. Хоч і в іншому контексті, але з такою логікою вочевидь погодився Арсеній Яценюк, охрестивши свій уряд «політичними камікадзе». Його наступник на посаді Володимир Гройсман готовий пожертвувати рейтингом заради реформ, але вірить в те, що реформаторський уряд може утриматись при владі, якщо буде вести правильну комунікацію з виборцями. Хто ж правий? Чи приречені реформатори розпрощатись із політичною кар’єрою, поплатившись поразкою на виборах за глибинні реформи? Це питання важливе, оскільки такі погляди можуть стримувати політиків від проведення реформ.
Дослідження не підтверджують приреченість реформаторських урядів
Ґрунтовне дослідження Buti (2010) проаналізувало результати виборів, що відбулись після проринкових реформ у країнах Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) у 1985-2003 рр. Воно не виявило зниження ймовірності переобрання політиків внаслідок здійснення ними реформ, поставивши під сумнів правдивість так званого «прокляття Юнкера».
Водночас, згідно з дослідженням, існують певні фактори, що впливають на успішність реформаторів (див. табл. 1 наприкінці статті). Наприклад, реформатори мають кращі шанси у країнах із ліберальними фінансовими ринками, які допомагають згладити початковий удар реформ. Вищою є ймовірність переобрання тих урядів, що отримали від виборців чіткий мандат на проведення реформ (див. також це дослідження). Крім того, чим більшої групи населення стосується реформа, тим більшими є електоральні втрати. Тому важливим є дизайн реформ: непопулярні реформи слід супроводжувати більш привабливими заходами. В той же час, виборців не вдається задобрити «бюджетними подачками»: як Buti (2010), так і Brender&Drazen (2008) не знаходять позитивного зв’язку між зростанням державного дефіциту та ймовірністю переобрання. Що цікаво для України, дослідження не знайшло доказів того, що електоральна оцінка проринкових реформ залежить від ставлення населення до ринкових принципів економіки.
Існують певні труднощі побудови таких досліджень (див. дискусію). Тому менш контроверсійними можуть бути результати дослідження Alesina (2011), що проаналізувало електоральні наслідки зниження державних видатків у країнах ОЕСР. Вважається, що виборцям не подобаються такі дії через падіння рівня доходів і соціального захисту та зростання безробіття. Проте дослідження не виявило доказів того, що «значне зниження державних видатків завжди або переважно пов’язане із поразкою на виборах».
Пострадянські країни, ймовірно, не є винятком
Вищезгадані дослідження переважно не розглядають країн пострадянського простору, тому можуть виникнути сумніви щодо того, чи можна їхні результати екстраполювати на Україну (з огляду на глибину змін та можливі культурні особливості). Адже майже всі посткомуністичні реформаторські уряди в країнах Центрально-Східної Європи програли перші ж вибори. Успішні реформи в Словаччині не допомогли Дзурінді та Міклошу перемогти на виборах 2006 року. А в Грузії попри фундаментальні реформи втратив владу Саакашвілі. Можливо, пострадянські країни є винятком?
Зауваження щодо посткомуністичних урядів має вагу. Але масштаб та швидкість змін і глибина кризи в перехідний період ставили у скрутне становище будь-який уряд, незалежно від конкретних його дій. Та й ситуація була безпрецедентною, подібного досвіду не було, тому рішення могли бути недосконалими.
Нелогічною може здаватись невдача уряду Дзурінди в Словаччині, який разом із міністром фінансів Міклошем здійснив глибинні реформи економіки та соціальної сфери у країні. Темпи росту ВВП зросли від 4,1% у 2002 році до 8,3% у 2006 році, а рівень безробіття впав з 18,5% до 13,3% за той же період. Однак на виборах 2006 року партія Дзурінди програла. Невже причиною стало невдоволення проведеними реформами?
Проти такого висновку говорять два фактори. По-перше, до 2006 року Дзурінда перебував при владі вже вісім років. Для парламентських демократій нехарактерним є тривале перебування при владі однієї політичної сили. До поразок довговічних урядів призводять як втома, так і накопичення політичних помилок, а також зовнішні фактори на кшталт економічної кризи. По-друге, попри успішні економічні реформи, не вдалось змінити на краще корумповану та забюрократизовану систему державного управління та судову систему. Таким чином, до програшу реформаторів частково призвела саме нестача реформ, а не їх надмір.
Поразка Саакашвілі на виборах 2012 року також може видаватись свідченням приреченості реформаторів. Але слід врахувати, що перші свої вибори після здійснення значних реформ Саакашвілі виграв. До моменту поразки Саакашвілі перебував при владі більше 8 років, що також наводить на думку про втому та накопичення помилок його урядом. Немає підстав говорити про те, що основною причиною програшу стало невдоволення реформами, оскільки ще за декілька місяців до виборів всі прогнози і опитування свідчили про перемогу Саакашвілі. Ймовірно, що по підтримці Саакашвілі вдарили кадри жорстоких тортур над ув’язненими в Тбіліській в’язниці, які незадовго до голосування побачила вся Грузія. Крім того, коментатори відзначали його конфронтаційний стиль, який відштовхував прихильників, а також менш активне спілкування із виборцями у порівнянні із попередніми виборчими кампаніями.
Приклад і урок Латвії: жорсткі реформи, що не завадили переобранню реформаторів
В той же час досвід Латвії та Естонії свідчить, що навіть у колишніх радянських республіках політики можуть зберегти владу після радикальних кроків (див. Salines та Berzins). Фінансова криза 2008 року сильно вдарила по Латвії. ВВП країни знизився на 22%, а рівень безробіття зріс до 20%. Впродовж 2009-2012 років уряд країни здійснив жорсткі заходи економії державних коштів (обсягом 17,5% ВВП). Проте у 2010 та 2011 роках прем’єр Домбровскіс отримав підтримку виборців.
Одним із чинників успіху латвійського прем’єра стала активна та координована комунікаційна політика уряду. Домбровскіс та його соратники наголошували на відсутності альтернативи та «створювали відчуття напряму» реформ. Вони постійно підкреслювали, що жорстка економічна політика не є ціллю сама по собі, а необхідна для отримання міжнародної фінансової підтримки (позики МВФ) та, що найважливіше, запровадження євро. Прикладом єдності дій уряду стало те, як міністр фінансів не боявся брати помилки уряду на себе, оберігаючи репутацію прем’єра. Безумовно, успішності комунікацій та побудові суспільного консенсусу сприяв також чіткий зовнішній стимул у вигляді перспективи входження у зону євро.
Дуже важливим стало те, що латвійці визнали реформи справедливими. У Латвії рівень економічної нерівності один із найвищих серед країн ЄС, тому суспільство гостро реагує на заходи, що поглиблюють його. Попередній прем’єр також спробував здійснювати жорстку фіскальну політику, але втратив владу після протестів та розколу коаліції. В той же час Домбровскісу вдалось принаймні створити враження того, що еліти та найбагатші не отримали привілеїв. Допомогло те, що він був новою людиною у владі і те, що він послідовно критикував щедру бюджетну політику задовго до настання кризи.
Важливо також усвідомлювати, що поразка на виборах не означає завершення політичної кар’єри. Реформатори не обов’язково стають «камікадзе», навіть якщо програють перші вибори після реформ. Так, у Естонії реформатори, що провели посткомуністичну «шокову терапію», програли вибори, але через п’ять років повернулись до влади.
Таблиця 1. Деякі чинники переобрання реформаторів
| Чинник | Джерела та приклади |
| 1. Відверта, координована та активна комунікаційна стратегія | 1. Формулювання чітких цілей, пояснення необхідності та напряму реформ (Латвія 2009-2011). 2. Стратегічна комунікація із критичними групами (Cabanero-Verzosa and Garcia, 2009). 3. Підтримка реформ нейтральними фаховими організаціями, що користуються довірою громадян (Tompson, 2009). 4. Зниження інтенсивності комунікацій – поразка Саакашвілі в 2012 р. |
| 2. Адресування запитів громадян (без ігнорування важливих реформ) | 1. Мандат на зміни від населення (Buti 2010, Tompson 2009). 2. Відсутність реформ державної адміністрації та судової системи частково пояснює поразку Дзурінди та Міклоша в Словаччині. |
| 3. Сприйняття громадянами реформ як справедливих | 1. Допомога найуразливішим верствам населення, добра репутація та послідовність поглядів реформатора (Латвія). |
| 4. Поєднання популярних та непопулярних реформ | 1. Buti (2010). 2. Реформи надання державних послуг та поліції в Грузії – швидкий видимий результат і зростання довіри до влади. |
| 5. Здійснення реформ у перший термін повноважень | 1. Buti (2010): вищий політичний капітал. 2. Словаччина: «втома» від уряду Дзурінди та Міклоша (8 років при владі). |
| 6. Розвинутий фінансовий ринок | 1. Buti (2010): згладжує втрати, пов’язані з реформами. |
| 7. Чіткий зовнішній стимул | 1. Buti (2010): дозволяє знизити опір реформам. 2. Вхід у зону євро для Латвії. |
Досвід реформаторів та виклики перед Гройсманом
Звичайно, нинішній уряд не може миттєво створити розвинутий фінансовий ринок. Неможливо забезпечити найближчим часом і такий привабливий зовнішній стимул, як перспектива вступу в ЄС.
Однак перше інтерв’ю Гройсмана на посаді прем’єра свідчить про те, що він розуміє важливість більшості з вищеперелічених чинників, зокрема комунікації. Активне та відверте спілкування із народом тим більше важливе тому, що попри існування в суспільстві запиту на зміни, нечітким є розуміння необхідності конкретних заходів та взаємозв’язку між ними. Бракує відчуття напряму реформ, тоді як його не можуть замінити громіздкі та малодоступні програми. Тому Гройсману необхідно активно окреслювати цілі та пояснювати важливість вибраних кроків. Уряд також виграє, якщо його дії підтримають організації громадянського суспільства, такі як ініціатива «Першого грудня», Реанімаційний пакет реформ чи VoxUkraine.
Але вирішальне значення матимуть саме здійснювані реформи. Важливо, щоб громадяни вважали їх справедливими. Для цього, зокрема, потрібно реагувати на всі запити громадян, а не займатись лише вибірковими змінами. Наприклад, реформа тарифоутворення на газ є необхідною (як складова більш глибокої реформи цієї сфери). Але на тлі повільних системних змін, незначного прогресу у боротьбі з корупцією та розслідуванні злочинів під час Євромайдану може скластись враження, що держава вирішує економічні проблеми за рахунок звичайних громадян.
Українцям вже не звикати до економічних труднощів, і попередні революції були значною мірою викликані відчуттям несправедливості дій влади (звідси й назва «Революції гідності»). Тому справжні реформатори, особливо на тлі низької довіри до всіх інститутів влади, мають бути зацікавлені в якомога швидшому поступі реформ саме в сферах правосуддя та боротьби із корупцією, передусім у вищих ешелонах влади. Якщо ж цього не станеться, не слід дивуватись, якщо виборці негативно оцінять неповні, вибіркові реформи.
Важливими для створення довіри і отримання електоральної підтримки є реформи, що можуть принести швидкий видимий результат (як свого часу реформи надання державних послуг та патрульної поліції в Грузії). Тому вчасним і актуальним з огляду на соціальну важливість медичної сфери першим кроком стала відміна Гройсманом сертифікації медикаментів, що пройшли перевірку у високорозвинених країнах.
Здійснити деякі реформи може бути дуже складно. Але реформаторам не варто забувати про мобілізаційний потенціал українців, продемонстрований революціями на Майдані та волонтерськими рухами. Українські політики досі жодного разу не спробували систематично використовувати його для подолання опору реформам. Виборці не є лише суворими суддями або пасивними клієнтами. Вони можуть стати могутніми союзниками реформаторів.
Висновки
Як порівняльні дослідження, так і приклад інших країн регіону свідчать про те, що «прокляття Юнкера» є перебільшенням: реформи не повинні призводити до поразки реформаторів. Таким чином, Володимир Гройсман не приречений стати політичним камікадзе у випадку здійснення реформ. Але йому варто врахувати досвід інших політиків-реформаторів. Втілити деякі рекомендації буде складно, але навіть перші кроки в правильному напрямі можуть стати позитивним сигналом. Сподіваємось невдовзі їх побачити.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
