Для сравнения государства-члены ЕС в 2018 году на защиту окружающей среды потратили почти 2% ВВП. Из года в год структура и состав расходов почти не меняются. Основные расходы — это охрана и использование природных ресурсов, ликвидация загрязнений, сохранение природно-заповедного фонда, утилизация отходов, фундаментальные и прикладные исследования, прочая деятельность. Фокусом этой статьи является вопрос окружающей среды в государственном бюджете.
Местные бюджеты (которые отдельно утверждают расходы согласно аналогичным функциональным категориям) не менее важны и заслуживают внимания в отдельной статье. Несмотря на то, что в абсолютных величинах расходы растут, стоит помнить, что инфляция «съедает» средства. В среднем сводный бюджет на окружающую среду составляет около 0,3% ВВП.
Расходы бюджета на охрану окружающей природной среды, млн грн
Источник: Отчеты Государственного казначейства. На графике приведена классификация по функциональному признаку (в государственном бюджете утилизация отходов и ликвидация загрязнений относятся к преодолению последствий Чернобыльской катастрофы)
Расходами на экологию из государственного бюджета в 2020 году будет заниматься новообразованное Министерство энергетики и защиты окружающей среды Украины. Его годовой бюджет — 16,1 млрд грн, что составляет 1,4% от общей суммы расходов бюджета и 0,4% ВВП. Но следует понимать — это средства не только на защиту окружающей среды. В бюджет нового министерства «перекочевали» и расходы бывшего министерства энергетики и угольной промышленности. Среди крупнейших расходов объединенного министерства: управление водными ресурсами, реструктуризация угольной отрасли и преодоление последствий Чернобыльской катастрофы. Суммарно эти статьи охватывают 71% бюджета министерства. На программы по охране природы, сохранению природно-заповедного фонда, охрану и защиту лесов, уменьшение выбросов парниковых газов уйдет около 1,3 млрд грн или 8% расходов Минэкоэнерго. Рассмотрим эти программы, поскольку они самые крупные по объему средств и непосредственно касаются окружающей среды. Поскольку не все бюджетные программы на 2020 год в свободном доступе, большая часть анализа сделана на основе бюджетных программ 2019 года.
Структура паспорта бюджетной программы такова: цель, задача программы, мероприятия, которые будут осуществлены в рамках программы и показатели выполнения программы. Показателей обычно очень много, и они четырех типов — расходов, продукта, эффективности и качества. В этой заметке мы сосредотачиваемся на показателях качества выполнения бюджетных программ, поскольку, по нашему мнению, именно они должны отражать прогресс в достижении цели программы.
ВОДА: Государственное агентство водных ресурсов получило 4,9 млрд грн или 30% от общей суммы расходов Минэкоэнерго. Крупнейшая программа — «Эксплуатация государственных водохозяйственных систем». Основными целями в паспорте этой программы на 2019 является снижение уровня загрязнения вод, улучшение их экологического состояния и обеспечение нужд экономики водными ресурсами. Однако показатели качества этой программы больше касаются удовлетворения экономических нужд, а не снижения уровня загрязнения воды и улучшения ее экологического состояния. Только два из девяти критериев оценки успешности программы — а именно доля измерений показателей качества воды, что соответствует нормативам ошибок, и уровень обновления основных фондов — можно связать с «экологическими целями» программы. Однако даже с этими показателями трудно понять прогресс достижения таких целей, поскольку данные об имеющемся и целевом уровне загрязнения отсутствуют. Из-за того что показатели качества программы не привязаны к целям, иногда трудно понять, какая цель достигается и можно ли это проследить с помощью имеющихся показателей вообще. Кроме того разработчики программы не уточняют, какие научно-исследовательские работы проводят в рамках программы и на достижение какой цели эти работы направлены.
СОХРАНЕНИЕ ПРИРОДНО-ЗАПОВЕДНОГО ФОНДА И ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ: Аппарат Министерства энергетики и защиты окружающей среды отвечает за выполнение трех программ, общим бюджетом 931 953 млн (5,7% от общего бюджета Минэкоэнерго в 2020 году). Успешность программы «Сохранение природно-заповедного фонда» будут измерять по уровню сохранения видов растений и животных, занесенных в Красную книгу. Это является основной целью программы. Благодаря этой программе в 2020 году будет создано два заповедника общей площадью более 40 тыс га. По нашему мнению, недостатком программы является то, что показателем качества в ней определено сохранение количества видов растений и животных, занесенных в Красную книгу на том же уровне, а не «выход» отдельных видов из Красной книги благодаря увеличению их популяции.
Цель отдельной программы «Осуществление мероприятий по реализации приоритетов развития сферы охраны окружающей природной среды» очень абстрактна — улучшение состояния окружающей среды. В 2019 году средства по этой программе были использованы на охрану и рациональное использование водных, природно-растительных и ресурсов животного мира в областях Украины, в частности на реконструкцию парка «Софиевка» и строительство приюта для содержания бездомных животных в Умани, реконструкцию помещений для теплиц в Дрогобыче и другие мероприятия. Показатели качества — степень реализации указанных проектов. Основным недостатком этой программы является наличие 25 показателей качества. Это очень много. В то же время лишь несколько из них непосредственно связаны с улучшением состояния окружающей среды. Так, например, установка лицензионного программного обеспечения в Госэкоинспекции — вещь важная, однако реализация этой меры вряд ли влияет на состояние окружающей среды.
В целом, первая программа в основном содержит расходы на оплату труда людей, вовлеченных в сохранение природно-заповедного фонда, в то время как вторая — капитальные расходы (мероприятия), которые помогут сохранить краснокнижные виды. По нашему мнению, эти две программы больше нацелены на обслуживание хозяйственных нужд природоохранных учреждений, а не на охрану окружающей среды.
В отличие от 2019-го года, в бюджете заложена программа «Осуществление природоохранных мероприятий, в частности по улучшению состояния окружающей среды». Эта новая программа и найти ее текст и соответственно оценить ее цели и показатели нам не удалось. Однако по крайней мере по названию она кажется похожей на вышеуказанные.
ОХРАНА И ЗАЩИТА ЛЕСОВ. Полное название программы «Ведение лесного и охотничьего хозяйства, охрана и защита лесов в лесном фонде». На нее выделено 445 097 млн грн (2,7% от общего бюджета Минэкоэнерго). Ранее эта программа выполнялась Министерством аграрной политики и продовольствия Украины. Ее основные цели — развитие лесного хозяйства, сохранения биологического и ландшафтного разнообразия территорий. Основные показатели качества — сохранение видов растений и животных, занесенных в Красную книгу; приживаемость лесных культур, увеличение защитных лесных насаждений и полезащитных лесных полос по сравнению с 2018 годом (но ни площадь таких насаждений в 2018 году, ни площадь их увеличения не указаны). В этой программе, как и в программе, касающейся природно-заповедного фонда, показатели сфокусированы на сохранении видов растений и животных, а не на их восстановлении.
УМЕНЬШЕНИЕ ВЫБРОСОВ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ. Это также задача Аппарата Минэкоэнерго, на которую выделено 3 млн 808 тыс грн (около 0,1% от общего бюджета Минэкоэнерго). Первая программа направлена на мероприятия по уменьшению объемов выбросов парниковых газов. Среди них — утепление помещений учреждений социального обеспечения и развитие международного сотрудничества по вопросам изменения климата. Среди показателей качества — объем ежегодных сокращений выбросов парниковых газов и уровень выполнения проектов капитального ремонта (утепление). Другая бюджетная программа выделяет средства на деятельность Национального центра учета выбросов парниковых газов. Показатели качества этой программы касаются исключительно мониторинга и отчетности по антропогенным выбросам и абсорбции парниковых газов. Возможно, необходимо улучшить сочетание обеих программ, в соответствии с которым было бы видно: 1) какой объем выбросов зарегистрирован в предыдущем году, 2) к какому уровню стремится Министерство в следующем и 3) каким образом этого уровня хотят достичь.
Субвенция из центрального бюджета местным бюджетам на осуществление природоохранных мероприятий на объектах коммунальной собственности (580 млн грн в 2019 году) исчезла. С точки зрения децентрализации это может восприниматься негативно, поскольку на местах, как правило, лучше понимают насущные нужды людей и природы, чем это видно из центра. Впрочем, независимые оценки распределения «природоохранной» субвенции подтверждают, что такое решение обосновано: в 2019 году значительная часть средств субвенции была выделена на области, которые и так имеют большие объемы экологических фондов, а отдельные мероприятия не прошли процедуры получения оценки воздействия на окружающую среду или даже были вредны.
В остальных программах (общее руководство, рыбное хозяйство, энергоэффективность, экологическая инспекция, научные исследования и т.д.) заложены расходы до 1 млрд грн, что в целом составляет менее четверти бюджета министерства.
Ясно, что у правительства есть более насущные цели, чем экология, что отражено в бюджете. Поэтому очень важно правильно распорядиться теми 0,2% ВВП, которые в этом году заложены в бюджете на соответствующие программы.
Программы Минэкоэнерго следует пересмотреть — определить достижимые и измеримые цели для них (не просто «улучшение состояния окружающей среды»). А также пересмотреть показатели качества программ.
Сейчас показатели качества сосредоточены преимущественно на уровне реализации мероприятий, однако связь между целью и мероприятиями не очевидна и не проистекает из описаний программ. В идеале, показатели качества должны показывать прогресс в достижении целей. Сейчас лишь в бюджетном запросе о сохранении природно-заповедного фонда на 2020-2022 годы есть динамика изменений по показателям от 2018 до 2022.
Кроме того, некоторые показатели сосредоточены на сохранении статуса-кво, а не на улучшении ситуации (например, неизменное количество видов растений и животных, занесенных в Красную книгу). Важной темой для дальнейшего рассмотрения является также использование экологического налога на местах и обсуждение существующих и возможных инструментов для стимулирования улучшения экологической ситуации в Украине.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
