Для порівняння держави-члени ЄС у 2018 році на захист довкілля витратили майже 2% ВВП. З року в рік структура та склад видатків майже не змінюються. Основні видатки – це охорона та використання природних ресурсів, ліквідація забруднень, збереження природно-заповідного фонду, утилізація відходів, фундаментальні та прикладні дослідження, інша діяльність. Фокусом цієї статті є питання навколишнього середовища у державному бюджеті.
Місцеві бюджети (які окремо затверджують витрати за аналогічними функціональними категоріями) є не менш важливими та заслуговують уваги в окремій статті. Попри те, що в абсолютних величинах видатки зростають, варто пам’ятати, що інфляція «з’їдає» кошти. У середньому зведений бюджет на навколишнє середовище складає близько 0.3% ВВП.
Видатки бюджету на охорону навколишнього природного середовища, млн грн.
Джерело: Звіти Державного казначейства. На графіку наведена класифікація за функціональної ознакою (у державному бюджеті утилізація відходів та ліквідація забруднень стосується подолання наслідків Чорнобильської катастрофи)
Видатками на екологію з державного бюджету у 2020 році опікуватиметься новоутворене міністерство енергетики та захисту довкілля України. Його річний бюджет – 16,1 млрд грн, що становить 1.4% від загальної суми видатків бюджету та 0,4% ВВП. Але слід розуміти – це кошти не лише на захист навколишнього середовища. До бюджету нового міністерства «перекочували» й витрати колишнього міністерства енергетики та вугільної промисловості. Серед найбільших витрат об’єднаного міністерства: управління водними ресурсами, реструктуризація вугільної галузі та подолання наслідків Чорнобильської катастрофи. Сумарно ці статті охоплюють 71% бюджету міністерства. На програми з охорони природи, збереження природно-заповідного фонду, охорону та захист лісів, зменшення викидів парникових газів піде близько 1,3 млрд грн або 8% видатків Мінекоенерго. Розглянемо ці програми, оскільки вони найбільші за обсягом коштів та безпосередньо стосуються навколишнього середовища. Оскільки не всі бюджетні програми на 2020 рік є у вільному доступі, більшість аналізу зроблено на основі бюджетних програм 2019 року.
Структура паспорта бюджетної програми така: ціль, мета програми, заходи, які будуть здійснені в межах програми, та показники виконання програми. Показників зазвичай дуже багато, і вони є чотирьох типів – затрат, продукту, ефективності та якості. У цьому дописі ми концентруємося на показниках якості виконання бюджетних програм, оскільки, на нашу думку, саме вони мали б відображати прогрес у досягненні цілі програми.
Вода. Державне агентство водних ресурсів отримало 4,9 млрд грн або 30% від загальної суми видатків Мінекоенерго. Найбільша програма – «Експлуатація державних водогосподарських систем». Основними цілями у паспорті цієї програми на 2019 рік є зниження рівня забруднення вод, поліпшення їх екологічного стану та забезпечення потреб економіки водними ресурсами. Проте показники якості цієї програми більше стосуються задоволення економічних потреб, а не зниження рівня забруднення води та покращення її екологічного стану. Лише два з дев’яти критеріїв оцінки успішності програми – а саме частка вимірювань показників якості води, що відповідає нормативам похибок, та рівень оновлення основних фондів – можна пов’язати з «екологічними цілями» програми. Проте навіть із цими показниками важко зрозуміти прогрес досягнення таких цілей, оскільки дані про наявний та цільовий рівень забруднення відсутні. Через те, що показники якості програми не прив’язані до цілей, інколи важко зрозуміти, яка ціль досягається і чи це можна прослідкувати за допомогою наявних показників узагалі. Крім того розробники програми не уточнюють, які науково-дослідні роботи проводять в межах програми та на досягнення якої цілі ці роботи спрямовані.
Збереження природно-заповідного фонду та охорона навколишнього середовища. Апарат Міністерства енергетики та захисту довкілля відповідає за виконання трьох програм, загальним бюджетом 931 953 млн (5.7% від загального бюджету Мінекоенерго у 2020 році). Успішність програми «Збереження природно-заповідного фонду» вимірюватимуть за рівнем збереження видів рослин та тварин, занесених до Червоної книги. Це є основною ціллю програми. Завдяки цій програмі у 2020 році буде створено два заповідники загальною площею більше 40 тис га. На нашу думку, вадою програми є те, що показником якості у ній визначено збереження кількості видів рослин та тварин, занесених до Червоної книги, на тому ж рівні, а не «вихід» окремих видів з Червоної книги через збільшення їхньої популяції.
Мета окремої програми «Здійснення заходів щодо реалізації пріоритетів розвитку сфери охорони навколишнього природного середовища» дуже абстрактна – покращення стану навколишнього середовища. У 2019 році кошти за цією програмою були використані на охорону і раціональне використання водних, природно-рослинних та ресурсів тваринного світу в областях України, зокрема на реконструкцію парку «Софіївка» та будівництво притулку для утримання безпритульних тварин в Умані, реконструкцію приміщень для теплиць у Дрогобичі та інші заходи. Показники якості – ступінь реалізації вказаних проектів. Основним недоліком цієї програми є наявність 25 показників якості. Це дуже багато. Водночас лише декілька з них безпосередньо пов’язані з покращенням стану навколишнього середовища. Так, наприклад, встановлення ліцензійного програмного забезпечення у Держекоінспекції є важливою річчю, проте реалізація цього заходу навряд чи впливає на стан навколишнього середовища.
Загалом, перша програма переважно містить видатки на оплату праці людей, залучених до збереження природно-заповідного фонду, в той час як друга – капітальні видатки (заходи), що допоможуть зберегти червонокнижні види. На нашу думку, ці дві програми більше націлені на обслуговування господарських потреб природоохоронних установ, а не на охорону навколишнього середовища.
На відміну від 2019-го року у цьогорічному бюджеті закладена програма «Здійснення природоохоронних заходів, зокрема з покращення стану довкілля». Ця програма є новою і знайти її текст та відповідно оцінити її цілі та показники нам не вдалося. Однак принаймні за назвою вона видається схожою на вищенаведені.
Охорона та захист лісів. Повна назва програми «Ведення лісового і мисливського господарства, охорона і захист лісів в лісовому фонді». На неї виділено 445 097 млн грн (2.7% від загального бюджету Мінекоенерго). Раніше ця програма виконувалася Міністерством аграрної політики та продовольства України. Її основні цілі – розвиток лісового господарства, збереження біологічного та ландшафтного різноманіття територій. Основні показники якості – збереження видів тварин рослин і тварин, занесених до Червоної книги; приживлюваність лісових культур, збільшення захисних лісових насаджень та полезахисних лісових смуг у порівнянні з 2018 роком (проте ані площа таких насаджень у 2018 році, ані площа їх збільшення не вказані). У цій програмі, як і в програмі, що стосується природно-заповідного фонду, показники сфокусовані на збереженні видів рослин і тварин, а не на їх відновленні.
Зменшення викидів парникових газів. Це також завдання Апарату Мінекоенерго, на яке виділено 3 млн 808 тис грн (близько 0.1% від загального бюджету Мінекоенерго). Перша програма спрямована на заходи зі зменшення обсягів викидів парникових газів. Серед них – утеплення приміщень закладів соціального забезпечення і розвиток міжнародного співробітництва з питань зміни клімату. Серед показників якості – об’єм щорічних скорочень викидів парникових газів та рівень виконання проектів капітального ремонту (утеплення). Інша бюджетна програма виділяє кошти на діяльність Національного центру обліку викидів парникових газів. Показники якості цієї програми стосуються виключно моніторингу та звітування щодо антропогенних викидів та абсорбції парникових газів. Можливо, необхідне краще поєднання обох програм: відповідно до яких було б видно: 1) який обсяг викидів зареєстровано у попередньому році, 2) до якого рівня прагне Міністерство у наступному та 3) яким чином цей рівень хочуть досягти.
Субвенція із центрального бюджету місцевим бюджетам на здійснення природоохоронних заходів на об’єктах комунальної власності (580 млн грн. у 2019 році) зникла. З точки зору децентралізації це може сприйматися негативно, оскільки на місцях, як правило, краще розуміють нагальні потреби людей та природи, ніж це видно із центру. Втім, незалежні оцінки розподілу «природоохоронної» субвенції підтверджують, що таке рішення є обгрунтованим: у 2019 році значна частка коштів субвенції була виділена на області, які й так мають великі обсяги екологічних фондів, а окремі заходи не пройшли процедуру отримання оцінки впливу на довкілля або навіть були шкідливими.
У решті програм (загальне керівництво, рибне господарство, енергоефективність, екологічна інспекція, наукові дослідження тощо) закладені видатки до 1 млрд грн., що загалом становить менше чверті бюджету міністерства.
Зрозуміло, що в уряду є більш нагальні цілі, ніж екологія, що відображено в бюджеті. Тому дуже важливо правильно розпорядитися тими 0.2% ВВП, які цього року закладено в бюджеті на відповідні програми.
Програми Мінекоенерго слід переглянути – визначити досяжні та вимірювані цілі для них (не просто «покращення стану навколишнього середовища»). А також переглянути показники якості програм.
Зараз показники якості зосереджені переважно на рівні реалізації заходів, проте зв’язок між ціллю та заходами неочевидний та не випливає з описів програм. В ідеалі, показники якості мають показувати прогрес у досягненні цілей. Наразі лише у бюджетному запиті щодо збереження природно-заповідного фонду на 2020-2022 роки є динаміка змін за показниками від 2018 до 2022.
Окрім того, деякі показники зосереджено на збереженні статусу-кво, а не на покращенні ситуації (наприклад, стала кількість видів рослин та тварин, занесених до Червоної книги). Важливою темою для подальшого розгляду є також використання екологічного податку на місцях та обговорення існуючих та можливих інструментів для стимулювання покращення екологічної ситуації в Україні.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
