Украинскую статистическую систему нужно реформировать — так, чтобы удовлетворить потребности пользователей и уменьшить нагрузку на респондентов. Ученые и исследователи все еще не имеют доступа к большинству наборов микроданных, а предприятия должны подавать в Госстат отчеты с информацией, которые часто есть у других государственных органов. Вместе с тем, профессиональная независимость Госстата, предусмотрена в профильном законе, часто существует только на бумаге.
Соглашение об ассоциации Украины и ЕС предусматривает, что Украина должна гармонизировать свою статистическую систему с европейской «основываясь на фундаментальных принципах ООН по официальной статистике с учетом acquis (принципов) ЕС в сфере статистики». Это означает, что украинское законодательство о статистике должно основываться на Модельном законе ООН об официальной статистике, Регламенте ЕС №223 / 2009 и Регламенте ЕС №557 / 2013.
VoxUkraine разобрался, какие основные изменения нужно внести в законодательство Украины об официальной (государственной) статистике, чтобы иметь современные и качественные данные, сопоставимые с данными ЕС.
Действующий Закон определяет государственную статистику как централизованную систему сбора и обработки статистической информации. Фактически статистика отождествляется с работой Госстата как учреждения.
В то же время Модельный закон ООН определяет официальную статистику как статистические данные, описывающие экономические, социальные и другие явления. По нашему мнению, следует привести определение в украинском законодательстве до международного, чтобы в дальнейшем работники Госстата и пользователи украинской статистики говорили со своими зарубежными коллегами «на одном языке».
Национальная статистическая система
Официальную статистику собирают и распространяют, кроме Госстата, и другие государственные органы. В частности, данные о финансовой и банковской системе собирает и публикует на своем сайте НБУ, о выполнении государственного и местных бюджетов — казначейство, данные о заболеваемости и системе здравоохранения собирает Центр медицинской статистики Министерства здравоохранения Украины, об образовании — Министерство образования и подчиненные ему учреждения (Украинский центр оценивания качества образования, Единая государственная электронная база по вопросам образования), о преступности — прокуратура, НАБУ, полиция и т.д. в пределах своих полномочий.
Эти ведомства согласовывают свои статистические формы с Госстатом. Однако единой политики по сбору и распространению информации нет. Поэтому пользователь часто не знает, на каком сайте искать информацию и как согласуются данные, которые могут предоставлять различные учреждения.
Также, одним из весомых вызовов для реформирования системы официальной статистики является выполнение целей устойчивого развития, как определено в Повестке дня до 2030 года на государственном и местном уровнях, для достижения устойчивого и всеобъемлющего экономического роста, уменьшения неравенства, социального развития, защиты окружающей среды и искоренения бедности.
Вопрос сбора данных для мониторинга реализации целей устойчивого развития в Украине регулируется распоряжением Кабинета Министров Украины No 686-р от 21 августа 2019, которое определяет роль Госстата и утверждает индикаторы, по которым осуществляется сбор данных.
Чтобы создать для пользователя условия для того, чтобы он легко находил официальную статистическую информацию и сопоставлял информацию из разных источников, национальная статистическая система должна работать слаженно. Модельный закон ООН предусматривает создание законодательных условий для такой координации.
В частности, все производители официальной статистики должны координировать свою деятельность, собирать и обрабатывать данные таким образом, чтобы они могли быть сопоставимы между собой. Статистические подразделения производителей официальной статистики должны иметь профессиональную независимость — такую же, как и Госстат.
Доступ к административным данным
Разнообразие форм, которую Госстат требует от респондентов, связано с отсутствием у него доступа к информации, которая уже есть в других государственных учреждениях. Сегодня владельцы административных данных могут, однако не обязаны предоставлять данные Госстату (ст.16 ЗУ о государственной статистике № 2615-XII от 17.09.92). Поэтому получение таких данных в основном зависит от договоренностей Госстата с этими институтами, что бесспорно влияет на объем и своевременность получения информации.
Зато ст.17 Модельного закона ООН прямо обязывает все органы государственной и местной власти бесплатно предоставлять статистической службе все имеющиеся данные, необходимые для производства официальной статистики, вместе с метаданными, за исключением секретной или конфиденциальной информации. Передача административных данных, конечно, осуществляется в обезличенном формате и только в статистических целях, чтобы не нарушить конфиденциальность данные респондентов.
Распространение микроданных в научных целях
Официальная статистика в Украине собирает много демографических, социальных, экономических и других показателей. Однако пользователи в основном имеют доступ только к агрегированным данным. Микроданные (данные на уровне отдельного респондента) большинству пользователей недоступны. Вместе с тем, современные технологии дают множество возможностей для анализа больших массивов данных и принятия решений на их основании. А это, в свою очередь, позволяет строить государственные политики на основе доказательств. Если бы ученые, аналитики и разработчики политик в различных сферах экономики и общественной жизни имели доступ к микроданным, они могли бы осуществлять более глубокие исследования и делать обоснованные выводы. Разработчики политик государственного и регионального уровня имели бы больше возможностей для проверки обоснованности своих решений на основе данных, а медиа и общественность — для мониторинга результатов политик.
В странах ЕС, как и в большинстве развитых стран мира, разработаны различные подходы к распространению микроданных. В зависимости от степени детализации микроданные можно или публиковать онлайн, или предоставлять по запросу, а также предоставлять возможность исследователям работать с микроданными в помещении статистической службы или онлайн с помощью инфраструктуры удаленного доступа.
Эти подходы можно было бы применить и в Украине, определив в Законе о государственной статистике понятие «микроданные» и описав процедуру предоставления доступа к ним с соблюдением требования по сохранению статистической конфиденциальности.
Предоставление платных статистических услуг
Для того чтобы наиболее эффективно удовлетворить спрос пользователей на необходимую им информацию, Госстату необходимы дополнительные человеческие и технические ресурсы. А если Госстат все-таки будет предоставлять доступ к микроданным, эта потребность будет только возрастать.
В общем, устоявшейся практикой в большинстве развитых стран является предоставление статистической службой услуг на платной основе.
Данных, которые собираются в рамках государственной программы наблюдений, достаточно для информирования и просвещения граждан, но недостаточно для проведения серьезных исследований. Обычно ученые и аналитики проводят свои исследования в рамках грантовых программ, и поэтому могут предусмотреть в своем бюджете определенную сумму для получения необходимых данных. В то же время для студентов и ученых, которые не имеют дополнительных средств и не осуществляют коммерческую деятельность, будет возможность использовать бесплатные данные, которые будут оставаться в публичном доступе. На платной основе предлагается предоставлять именно дополнительные услуги. Данные, которые собираются в рамках государственной программы наблюдений, будут оставаться бесплатными.
Предоставляя дополнительные услуги на платной основе, Государственная служба статистики имела бы возможность привлекать больше квалифицированных кадров, увеличивать оклады и инвестировать в закупку технических средств. Но самое главное — это позволило бы Госстату повысить общее качество услуг (поскольку пользователи, которые заплатили за услугу, очевидно, будут требовать определенного уровня качества).
Обеспечение профессиональной независимости Госстата
Сегодня профессиональная независимость Госстата фактически не подкреплена законодательством. История с переписью, которая постоянно откладывается и не проводится уже с 2001 года, подтверждает, что ведомство не имеет рычагов для принятия решений, которые позволяют независимо проводить политику сбора и распространения статистической информации. Это негативно влияет на качество статистических данных и доверие пользователей к информации, которую они могут получать от государственных органов.
Ст. 5 действующего Закона говорит, что «Вмешательство любых государственных органов и органов местного самоуправления, других юридических лиц, объединений граждан, должностных и других лиц в государственную статистическую деятельность, …, запрещается». По нашему мнению, такая формулировка является несколько категоричной и несет в себе определенный риск. Например, непонятно, считаются ли рекомендации совещательных органов, ученых и профессиональных экспертов-пользователей нарушением независимости работы Госстата.
Модельный закон об официальной статистике ООН содержит понятия Статистического совета и других консультативных органов (Глава IV, ст.8). Статистический совет определено главным консультативным органом правительства и Главного статистика по вопросам, имеющим стратегическое значение для официальной статистики, куда входят различные категории пользователей.
Конечно, официальная статистика должна предоставлять объективные данные в интересах всего общества, а не отдельных заинтересованных лиц. Но здесь речь идет скорее о беспристрастности, а не о лишении общественности права предоставлять свои предложения и влиять на формирование и реализацию политики в сфере статистики. Что действительно может обеспечить профессиональную независимость — это назначение Председателя Госкомстата по конкурсу на определенный срок (в европейских странах это 5-7 лет). Согласно действующему Положению о Государственной службе статистики Украины, Председатель назначается и снимается с должности Кабинетом Министров Украины, что не соответствует указанным критериям профессиональной независимости.
Кроме Госстата, профессионально независимыми также должны быть и другие производители статистики, которые относятся к национальной статистической системе.
Государственной службой статистики Украины подготовлен законопроект «Об официальной статистике», который сейчас проходит согласование с центральными органами исполнительной власти, после чего будет вынесен на публичное обсуждение. Законопроект уже получил отзыв от Евростата: «по мнению Евростата, в целом, принципы, изложенные в законопроекте, соответствуют принципам, заложенным нормативно-правовой базой ЕС по статистике, в частности, положением Регламента (ЕС) No 223/2009 по Европейской статистике (с учетом последних изменений)».
Итак, новая редакция Закона о государственной статистике должна ввести не косметические изменения для формального выполнения требований Соглашения об ассоциации с ЕС. Она должна включить несколько основных реформ для повышения эффективности этой сферы. В результате национальная статистическая система сможет более полно и качественно обеспечить общественный запрос на информацию, при этом не перегружая респондентов дополнительными отчетами.
Публикация подготовлена при поддержке проекта ПРООН «Гражданское общество для развития демократии и прав человека в Украине», который реализуется при финансовой поддержке Министерства иностранных дел Дании.
Мысли, выводы и рекомендации принадлежат авторам или редакторам издания и не обязательно отражают взгляды Министерства иностранных дел Дании, Программы развития Организации Объединенных Наций или других агентств ООН. Материалы публикации защищены авторским правом. Однако, Программа развития Организации Объединенных Наций в Украине поощряет распространение этой информации в некоммерческих целях.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
