Українську статистичну систему потрібно реформувати – так, щоб задовольнити потреби користувачів та зменшити навантаження на респондентів. Науковці та дослідники все ще не мають доступу до більшості наборів мікроданих, а підприємства повинні подавати у Держстат звіти з інформацією, яка часто вже є у інших державних органів. Разом із тим, професійна незалежність Держстату, передбачена у профільному законі, часто існує лише на папері.
Угода про Асоціацію України та ЄС передбачає, що Україна повинна гармонізувати свою статистичну систему з європейською «грунтуючись на фундаментальних принципах ООН щодо офіційної статистики з урахуванням acquis (принципів) ЄС у сфері статистики». Це означає, що українське законодавство про статистику має ґрунтуватися на Модельному законі ООН про офіційну статистику, Регламенті ЄС №223/2009 та Регламенті ЄС №557/2013.
VoxUkraine розібрався, які основні зміни потрібно внести у законодавство України про офіційну (державну) статистику, щоб мати сучасні та якісні дані співставні з даними ЄС.
Чинний Закон визначає державну статистику як централізовану систему збирання, опрацювання та статистичної інформації. Фактично статистика ототожнюється із роботою Держстату як установи.
Натомість модельний закон ООН визначає офіційну статистику як статистичні дані, що описують економічні, соціальні та інші явища. На нашу думку, варто привести визначення в українському законодавстві до міжнародного, щоб у подальшому працівники Держстату та користувачі української статистики говорили зі своїми закордонними колегами «однією мовою».
Національна статистична система
Офіційну статистику збирають і поширюють, крім Держстату, й інші державні органи. Зокрема, дані про фінансову та банківську систему збирає та публікує на своєму сайті НБУ, про виконання державного та місцевих бюджетів – казначейство, дані про захворюваність та систему охорони здоров’я збирає Центр медичної статистики Мiнiстерства охорони здоров’я України, про освіту – Міністерство освіти та підпорядковані йому установи (Український центр оцінювання якості освіти, Єдина державна електронна база з питань освіти), про злочинність – прокуратура, НАБУ, поліція тощо у межах своїх повноважень.
Ці відомства погоджують свої статистичні форми з Держстатом. Проте єдиної політики зі збору та поширення інформації немає. Тому користувач часто не знає, на якому сайті шукати інформацію та як узгоджуються дані, які можуть надавати різні установи.
Також, одним із вагомих викликів для реформування системи офіційної статистики є виконання Цілей сталого розвитку, як визначено у Порядку денному до 2030 року на державному та місцевому рівнях, для досягнення сталого та всеохоплюючого економічного зростання, зменшення нерівності, соціального розвитку, захисту навколишнього середовища та викорінення бідності.
Питання збору даних для моніторингу реалізації цілей сталого розвитку в Україні регулюється розпорядженням Кабінету Міністрів України No 686-р від 21 серпня 2019 р., яке визначає роль Держстату та затверджує індикатори, за якими здійснюється збір даних.
Щоб створити для користувача умови, коли він буде легко знаходити офіційну статистичну інформацію та співставляти інформацію з різних джерел, національна статистична система повинна працювати злагоджено. Модельний закон ООН передбачає створення законодавчих умов для такої координації.
Зокрема, усі виробники офіційної статистики мають координувати свою діяльність, збирати та обробляти дані таким чином, щоб вони могли бути співставні між собою. Статистичні підрозділи виробників офіційної статистики повинні мати професійну незалежність – таку ж, як і Держстат.
Доступ до адміністративних даних
Велика кількість форм, яку Держстат вимагає від респондентів, пов’язана з відсутністю в нього доступу до інформації, яка вже є в інших державних установ. Сьогодні власники адміністративних даних можуть, проте не зобов’язані надавати дані Держстату (ст.16 ЗУ про державну статистику № 2615-XII від 17.09.92). А тому отримання таких даних переважно залежить від домовленостей Держстату з цими інституціями, що безперечно впливає на обсяг та своєчасність отримання інформації.
Натомість ст.17 Модельного закону ООН прямо зобов’язує усі органи державної та місцевої влади безкоштовно надавати статистичній службі усі наявні дані, необхідні для виробництва офіційної статистики, разом із метаданими, за винятком секретної чи конфіденційної інформації. Передача адміністративних даних, звісно, здійснюється у знеособленому форматі та тільки у статистичних цілях, аби не порушити конфіденційність даних респондентів.
Поширення мікроданих в наукових цілях
Офіційна статистика в Україні збирає багато демографічних, соціальних, економічних та інших показників. Проте користувачі здебільшого мають доступ лише до агрегованих даних. Мікродані (дані на рівні окремого респондента) більшості користувачів недоступні. Разом із тим, сучасні технології дають безліч можливостей для аналізу великих масивів даних та прийняття рішень на їх основі. А це, в свою чергу, дозволяє будувати державні політики на основі доказів. Якби науковці, аналітики та розробники політик у різних сферах економіки та суспільного життя мали доступ до мікроданих, вони могли б здійснювати більш глибокі дослідження та робити обґрунтовані висновки. Розробники політик державного та регіонального рівня мали б більше можливостей для перевірки обґрунтованості своїх рішень на основі даних, а медіа та громадськість – для моніторингу результатів політик.
В країнах ЄС, як і в більшості розвинених країн світу, розроблені різні підходи до поширення мікроданих. В залежності від ступеню деталізації мікродані можна або публікувати онлайн або надавати за запитом, а також надавати можливість дослідникам працювати з мікроданими у приміщенні статистичної служби чи онлайн за допомогою інфраструктури віддаленого доступу.
Ці підходи можна було б застосувати і в Україні, визначивши у Законі про державну статистику поняття «мікродані» та описавши процедуру надання доступу до них із дотриманням вимоги зі збереження статистичної конфіденційності.
Надання платних статистичних послуг
Для того щоб найбільш ефективно задовольнити попит користувачів на необхідну їм інформацію, Держстат потребує додаткових людських та технічних ресурсів. А якщо Держстат все-таки надаватиме доступ до мікроданих, ця потреба лише зростатиме.
Загалом, усталеною практикою у більшості розвинених країн є надання статистичною службою послуг на платній основі.
Даних, які збираються в рамках державної програми спостережень, достатньо для інформування та просвітництва громадян, але недостатньо для проведення серйозних досліджень. Зазвичай науковці та аналітики проводять свої дослідження в рамках грантових програм, і тому можуть передбачити у своєму бюджеті певну суму для отримання необхідних даних. Водночас для студентів та науковців, які не мають додаткових коштів та не здійснюють комерційну діяльність, буде можливість використовувати безкоштовні дані, які залишатимуться в публічному доступі. На платній основі пропонується надавати саме додаткові послуги. Дані, які збираються в межах державної програми спостережень, залишатимуться безкоштовними.
Надаючи додаткові послуги на платній основі, Державна служба статистики мала б можливість залучати більше кваліфікованих кадрів, збільшити оклади та інвестувати в закупівлю технічних засобів. Та найголовніше – це дало б змогу Держстату підвищити загальну якість послуг (оскільки користувачі, які заплатили за послугу, вочевидь, вимагатимуть певного рівня якості).
Забезпечення професійної незалежності Держстату
Сьогодні професійна незалежність Держстату фактично не підкріплена законодавством. Історія з переписом, який постійно відкладається та не проводиться вже з 2001 року, підтверджує, що відомство немає важелів для прийняття рішень, які дозволяють незалежно проводити політику збору та поширення статистичної інформації. Це негативно впливає на якість статистичних даних та довіру користувачів до інформації, яку вони можуть отримувати від державних органів.
Ст. 5 чинного Закону говорить що «Втручання будь-яких державних органів та органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб, об’єднань громадян, посадових та інших осіб у державну статистичну діяльність,…, забороняється». На нашу думку, таке формулювання є дещо категоричним та несе в собі певний ризик. Наприклад, незрозуміло, чи рекомендації дорадчих органів, науковців та фахових експертів-користувачів вважаються порушенням незалежності роботи Держстату.
Модельний закон про офіційну статистику ООН містить поняття Статистичної ради та інших консультативних органів (Глава IV, ст.8). Статистичну раду визначено головним консультативним органом уряду та Головного статистика з питань, що мають стратегічне значення для офіційної статистики, куди входять різні категорії користувачів.
Звісно, офіційна статистика має надавати об’єктивні дані в інтересах усього суспільства, а не окремих зацікавлених осіб. Але тут йдеться радше про неупередженість, а не про позбавлення громадськості права надавати свої пропозиції та впливати на формування і реалізацію політики у сфері статистики. Що дійсно може забезпечити професійну незалежність – це призначення Голови Держстату за конкурсом на визначений термін (у європейських країнах це 5-7 років). Згідно з чинним Положенням про Державну службу статистики України, Голова призначається та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України, що не відповідає зазначеним критеріям професійної незалежності
Окрім Держстату, професійно незалежними також мають бути й інші виробники статистики, які належать до національної статистичної системи.
Державною службою статистики України підготовлено законопроєкт «Про офіційну статистику», що наразі проходить погодження з центральними органами виконавчої влади, після чого буде винесений на публічне обговорення. Законопроєкт вже отримав відгук від Євростату: «на думку Євростату, в цілому, принципи, викладені в законопроєкті, відповідають принципам, закладеним нормативно‐правовою базою ЄС зі статистики, а саме, положенням Регламенту (ЄС) No 223/2009 щодо Європейської статистики (з урахуванням останніх змін)».
Отже, нова редакція Закону про державну статистику має запровадити не косметичні зміни задля формального виконання вимог Угоди про Асоціацію з ЄС. Вона повинна включити кілька засадничих реформ для підвищення ефективності цієї сфери. В результаті національна статистична система зможе більш повно та якісно забезпечити суспільний запит на інформацію, при цьому не перевантажуючи респондентів додатковими звітами.
Публікація підготовлена за підтримки проекту ПРООН «Громадянське суспільство задля розвитку демократії та прав людини в Україні», що реалізується за фінансової підтримки Міністерства закордонних справ Данії.
Думки, висновки чи рекомендації належать авторам чи упорядникам видання та не обов’язково відображають погляди Міністерства закордонних справ Данії, Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй чи інших агентств ООН. Матеріали публікації захищені авторським правом. Проте, Програма розвитку Організації Об’єднаних Націй в Україні заохочує поширення цієї інформації в некомерційних цілях.
Застереження
Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
