Для Антикоррупционной и Правоохранительной Реформы Больше Всего Подходит Опыт Грузии

Статья является вступительным словом ко второму изданию отчета «Белая книга по правой реформе и реформе управления: стратегические приоритеты — бизнес и экономика»

Reuters

Автор:

В целом результат работы новой Рады и нового правительства вызывает разочарование — они так и не смогли демонтировать старую систему, не говоря уже о замене ее на новую.  Мы наблюдали за многочисленными попытками и усилиями, некоторые из них принесли положительные результаты, но они так и не смогли привести к радикальному реформированию основ существующей системы: законодательства, структуры управления, государственного администрирования, институций, судебной системы, правоохранительных органов и других. Похоже, что Рада измеряет свои успехи количеством принятого законодательства, что является совершенно неправильным критерием. 

Юридическое сообщество Украины всегда поддерживало прогрессивные реформы, но наши усилия особенно активизировались в течение последних полутора лет.  Мы участвуем во многих проектах по правовой реформе, и одним из них является недавно опубликованная Белая книга по правой реформе и реформе управления: стратегические приоритеты — бизнес и экономика.  Белая книга была разработана под эгидой Американско-Украинского Делового Совета (USUBC) и посвящена общему стратегическому видению 21 сектора правой реформы и реформы управления.

Первое издание Белой книги вышло год назад, до того, как в стране появились новая Верховная Рада и новое Правительство, но наш основной вывод остается неизменным: существующая пост-Советская клептократо–олигархическая система должна быть полностью демонтирована сверху донизу и заменена на принципиально новую, современную правовую систему и систему управления, ориентированную на прозрачное, равноправное и цивилизованное обслуживание граждан и бизнеса.

В целом результат работы новой Рады и нового правительства вызывает разочарование — они так и не смогли демонтировать старую систему, не говоря уже о замене ее на новую.  Мы наблюдали за многочисленными попытками и усилиями, некоторые из них принесли положительные результаты, но они так и не смогли привести к радикальному реформированию основ существующей системы: законодательства, структуры управления, государственного администрирования, институций, судебной системы, правоохранительных органов и других.

Рада произвела на свет огромное количество новых законов и поправок в действующие, но все это делалось в рамках старой системы, и в результате наше законодательство во многих случаях стало еще более сложным, противоречивым и запутанным.

Даже язык нового законодательства не изменился — все тот же заскорузлый набор бюрократических формулировок, часто недоступных здравому смыслу.

Похоже, что Рада измеряет свои успехи количеством принятого законодательства, что является совершенно неправильным критерием.  В своей лекции в Киевской школе экономики 29 мая этого года архитектор польских реформ, Лешек Бальцерович, назвал такой подход – «чем больше законов, тем лучше» — социалистическим путем.   То, что требуется на самом деле, подчеркнул он, это не «множество законов, а хорошие законы; нет ничего хорошего в хорошем выполнение плохих законов.”

Сегодняшнее украинское законодательство — это огромная пост-советская масса, вобравшая в себя систему из «специальных интересов» и бесчисленных коррупционных схем, наработанных за 20 лет.  Еще больший беспорядок в эту массу внесли бесконечные манипуляции с Конституцией, раскачивающие страну между президентско-парламентской и парламентско-президентской системой, но всегда с сохранением извращенного дуализма власти («самый худший вариант» — так определил этот феномен Иван Миклош, бывший Вице-Премьер и Министр финансов Словакии).

Загрузка новых законов в эту массу никак не сможет чудом превратить ее в новую систему, но будет по-прежнему удерживать Украину от превращения в страну с подлинным верховенством права.  «Верховенство права», среди прочего, означает неукоснительное исполнение существующих законов, но если сделать это в Украине сегодня, обеспечив исполнение бесчисленного количества отсталых и зачастую абсурдных законов, то страна и ее экономика будут просто парализованы.  Именно поэтому нынешняя система не может функционировать без выборочного исполнения, что дает бюрократическому аппарату, включая правоохранительные органы и суды, огромную произвольную власть над рядовыми гражданами и бизнесом, и порождает системную коррупцию.

Никакие антикоррупционные меры не принесут результат, если они будут предприниматься внутри этой системы, которая сама по себе является благодатной почвой для коррупции.  Коррупция, являясь следствием, не может быть уничтожена в отрыве от причин.  Единственный выход – это выбить почву из-под ног, ликвидировать причины, порождающие коррупцию.  До того, как это произойдет, любые антикоррупционные меры будут просто служить камуфляжем для новых витков коррупции.

Сегодняшняя правовая система и система управления питают коррупцию, а коррупция питает их, поместив Украину в замкнутый круг, из которого ей не поможет выбраться никакое количество новых законов или антикоррупционных мер, и внутри которого невозможно установить верховенство права.  Эта ситуация также порождает цинизм общества, который хорошо проиллюстрирован в анекдоте: «украинцы больше всего хотят двух вещей: (1) избавить страну от коррупции; и (2) иметь возможность обойти любой закон с наименьшей взяткой”.

Очевидно, что прежде чем настаивать на верховенстве права и избавлении от коррупции, нам необходимо полностью сменить систему, потому что нынешняя не поддается реформированию: в ответ на каждую попытку ее улучшить, она мутирует и приспосабливается, взращивая новые поколения коррумпированных госчиновников.

Здравый смысл подсказывает решение как вырваться из этого порочного круга:

Украина может позаимствовать самую современную, простую, некоррумпированную и испытанную на практике правовую систему и систему управления у самых успешных стран нашего близлежащего региона, взяв у каждой наиболее подходящие компоненты.

Как модель в целом, нам может больше всего подойти эстонская система потому что она на 100% гармонизирована с ЕС, ориентирована на свободу предпринимательства, но также и на социальную защиту и защиту окружающей среды, в ней нет коррупционной составляющей, и она полностью укладывается в современные высокие технологии.  Налоговая система может быть позаимствована из СловакииДля антикоррупционного и правоохранительного компонентов, включая таможню, больше всего подойдет опыт Грузии, тем более, что первые шаги по созданию патрульной полиции по грузинскому образцу и силами грузинских экспертов оказались успешными. 

Затем необходимо будет ввести пятилетний мораторий на изменения в законодательство (большинство коррупционных схем проводятся через нескончаемые изменения в законодательство), что обеспечит стабильность и доверие к новой системе в обществе.

Эксперты, которые разработали и внедрили лучшие реформы в своих странах региона (Эстония, Словакия, Польша и другие), и которые досконально разбираются в требованиях ЕС, смогут обучить новое поколение украинских госслужащих и судей и провести конкурсный отбор (все старые кадры должны быть уволены, но, кроме люстрированных, с правом участвовать в новом конкурсном отборе).  Грузинских экспертов надо будет привлечь для реформы правоохранительных органов, прокуратуры и таможенной службы, а также выдать им мандат на ликвидацию коррупции.

Украинское общество и бизнес к этому готовы, их слишком долго душила существующая система.  Они ничего не потеряют, и наоборот значительно выиграют с внедрением новой, простой и прозрачной системы, позаимствованной у наиболее успешных и наименее коррумпированных стран.

Современной Украине, интегрированной в глобальную экономику, тогда уже не понадобятся законы, регламентирующие каждый шаг и каждое дыхание, сопровождаемые огромным чиновничьим аппаратом для выборочного их исполнения (в цивилизованном мире нет нужды в отдельном законе «О молоке и молочных продуктах», «О библиотеках и библиотечном деле» или «О винограде и виноградном вине»).   В то время как сейчас, из-за множества противоречий, стопроцентное исполнение нынешнего законодательства часто оказывается даже теоретически невозможным, но при этом на страже исполнения стоят правоохранительные и налоговые органы и суды, которые будут продолжать шантажировать общество и вымогать взятки потому что они являются неотъемлемой частью этой системы.

Сегодня, каждый раз, когда требуется провести реальную реформу, Правительство беспомощно разводит руками.  Почему? Потому что «для этого нам нужен новый закон». Вместе с тем, каждый раз, когда Правительство желает ввести новые ограничения, никакого «нового закона» не требуется, и зачастую они вводятся в прямом противоречии с существующим законодательством.  Аналогичная ситуация в Раде: если какой-то группе «специальных интересов» требуется провести новый закон или поправку, они принимаются в рекордные сроки, но если это нужно для блага общества, то такие законопроекты проходят все круги ада, и если и принимаются, то в выхолощенном виде.

В рамках существующей системы дуализма власти никто не берет на себя ответственность, но всегда находится правовая зацепка, которая может оправдать как отказ любой ветви власти от принятия прогрессивных мер, так и сохранение коррумпированных чиновников и судей на своих местах.  Есть множество примеров кода такие правовые зацепки активно применялись для недопущения прогрессивных шагов: так, в ходе конкурсного отбора кандидатов на ключевые позиции, почему-то именно наиболее квалифицированные, но независимые кандидаты исключались из конкурса из-за внезапно появившихся технических формальностей.

Общество больше не воспринимает такие отговорки как «технические формальности» или «для этого нам нужен новый закон», проиллюстрировать которые можно типичным диалогом между бизнесом и новым, предположительно прогрессивным, министром:

Министр: Наше министерство идет в авангарде реформ: мы сократили наш штат на 1.2%, люстрировали 1.1 сотрудника, разработали 1500 новых подзаконных актов и 370 законопроектов, самоотверженно боремся с коррупцией и к 2050 году введем электронный документооборот.

Бизнес: В вашем Министерстве существует целый ряд анти-бизнесовых коррупционных практик, например Практика Х.  Почему вы ее не отменяете?

Министр: Да, я в курсе, мне лично Практика Х не нравится, но мы ничего не можем сделать, нужен новый закон и десяток изменений в действующее законодательство, все зависит от Рады, но вы сами понимаете, какая там обстановка.

Бизнес: Практика Х была введена Приказом вашего Министерства и усилена изменениями в этот Приказ, подписанными вами.

Министр [впадает в замешательство, но быстро приходит в себя]: Я вас понимаю, я на вашей стороне, но чтобы избавиться от этой порочной Практики Х, надо ликвидировать взаимосвязанные с ней Практики Y и Z, а для этого мы ничего не можем сделать, нужен новый закон и десяток изменений в действующее законодательство, все зависит от Рады, но вы сами понимаете, какая там обстановка.

[Конец конструктивного диалога]

Неспособность нынешней системы справиться с современными вызовами, вынуждает общество обращаться к параллельным мерам – различным омбудсменам или даже к «мусорной люстрации», которые являясь полезными в переходный период, в конечном итоге будут иметь только косметический эффект и поспособствуют выживанию системы.    Даже нынешние попытки дерегуляции не приведут к результату, потому что она предпринимается на уровне подзаконных актов, и не касается уровня законов, а нереформированный бюрократический класс обеспечивает беспрерывность этого процесса: за отменой подзаконного акта министерством следует принятие нового закона, который в свою очередь требует принятие нового подзаконного акта.

Украине необходимо избавиться от этого советского наследия.  При этом не случайно новая книга Андерса Ослунда озаглавлена «Украина: что было сделано неправильно и как это исправить» — потому что прежде чем решить проблему, надо ее признать, а наш политический класс до сих пор отказывается это сделать.   Один из Комментаторов нашей Белой книги, Богдан Витвитский, который работал федеральным прокурором в США и затем юридическим советником Посольства США в Украине, отметил в интервью Александру Мотылю: «…один вопрос, который необходимо поставить, и о котором задумываются очень немногие украинцы, это системная деформация всей правовой системы, которая уходит корнями в Советскую эпоху…  В силу того, что хорошо налаженная правовая система необходима для нормального политического и экономического развития сраны, успешная антикоррупционная кампания и реальная реформа правовой системы должны проводиться одновременно.”

Нам необходим прорыв: внедрение цивилизованной правовой системы и системы управления уже за два-три годы выведет Украину из каменного века в 21 век, освободит и перезапустит экономику, приведет к значительным инвестициям.

Можно лит этого добиться? Безусловно да!  Другие страны близлежащего региона, при таких же обстоятельствах, включая войну, этого добились.  Нынешние лидеры Украины, вместо того, чтобы каждый раз изобретать смехотворные отговорки (Грузия слишком маленькая, Польша слишком большая, Эстония и другие страны Балтики не так долго находились под советской оккупацией и т.д.) обязаны наконец проявить решительную политическую волю и осуществить необходимые радикальные изменения.

Исторически такой прорыв был осуществлён и на нашей земле.  Когда великий князь Владимир, правитель Киевской Руси в X-XI веках, осознал, что язычество устарело и замедляло развитие страны по сравнению с более продвинутыми соседями, которые уже приняли одну из современных главенствующих религий, он разослал эмиссаров для изучения этих религий и правовых систем, в итоге остановив свой выбор на христианской религии и христианском праве.  Мы оставим истории судить насколько правильным был этот выбор, но бесспорно, что в те времена это был важнейший прорыв для Киевской Руси.  Так что мы можем опираться на этот исторический прецедент, когда один из самых почитаемых правителей Киевской Руси признал, что существующая система тормозила развитие страны, изучил опыт соседних стран, осуществил сравнительный анализ, сделал вывод о том, какая система наилучшим образом подойдет для его государства, и затем быстро и решительно сменил старую систему на новую.  Это произошло за 1000 до наступления информационного века – Украина сегодня способна сделать то же самое!


Внимание

Автор не является сотрудником, не консультирует, не владеет акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.