Точка контроля. Как эффективно провести бюджетные расходы в кризисный год

В условиях кризиса правительство внесло масштабные изменения в бюджет: сократило доходы, увеличило расходы и дефицит. Главная задача на этот год — провести бюджетную политику так, чтобы поддержать наиболее пострадавшие в результате кризиса категории населения и сегменты экономики и не разбалансировать бюджет. Какие риски существуют при распределении средств, направленных на преодоление последствий пандемии и как их минимизировать? Кого поддерживать и какие механизмы контроля за бюджетными средствами задействовать? Эти и другие вопросы VoxUkraine обсудил во время тематической дискуссии. 

В мероприятии приняли участие председатель Счетной Палаты Украины Валерий Пацкан, первый заместитель министра финансов Украины Денис Улютин, директор департамента по вопросам финансов МФУ Владимир Лозицкий, постоянный представитель МВФ в Украине Йоста Люнгман, первый заместитель председателя парламентского комитета по вопросам бюджета Иван Крулько, заместительница директора Центра экономической стратегии Украины Мария Репко. Модератор — руководительница проекта Budget Watchdog Галина Калачева. 

Приводим основные тезисы спикеров, прозвучавшие во время дискуссии.

— В какую сумму бюджета уже обошлось противодействие кризису? Каковы первые результаты работы антикризисного бюджетного фонда и насколько он эффективен как инструмент противодействия негативным кризисным явлениям? 

Денис Улютин: — В апреле парламент одобрил изменения в бюджет, которыми создал стабилизационный «коронавирусный» фонд объемом около 65 млрд грн. Из этих средств 15,8 млрд грн ушло на лечебный «коронавирусный» пакет — доплаты медикам, закупку медицинских препаратов, средств индивидуальной защиты. Пенсионный фонд получил 10 млрд грн на доплаты пенсионерам (по 1 тыс. грн). Еще 12,7 млрд грн составил трансферт на случай уменьшения поступлений в Пенсионный фонд. 

Для того, чтобы выделить эти средства, мы пересмотрели ряд программ, которые не могли быть реализованы в связи с коронавирусными ограничениями, например, расходы на командировки, проведение фестивалей, другие мероприятия. При этом мы понимали, что развивать страну нужно, поэтому оставили средства на дорожную инфраструктуру, строительство, оборону и безопасность и прочее. 

Когда мы разрабатывали порядок использования средств «антивирусного» фонда, то взяли на себя главное обязательство — фонд должен быть прозрачным, расходы эффективными и только целевыми. 

Средства выделяются в три этапа. Первый — правительство принимает решение об их выделении. Второй — правительство принимает постановление с порядком использования этих средств. Третий — бюджетный комитет согласовывает постановление и порядок. Бюджетный комитет выступает последним фильтром в этом процессе. 

На что мы в первую очередь выделяем средства фонда? Прежде всего на расходы на здравоохранение, социальные расходы, например, поддержку фондов соцстрахования. В целом, средства из фонда сейчас получают около 110 тыс. работников, которые частично потеряли работу, 440 тыс. безработных, около 285 тыс. семей ФОПов. 

Для того, чтобы не было злоупотреблений средствами уже после того, как они будут выделены, мы вместе с МВФ пришли к выводу — обязательно опубликовать в системе Prozorro данные о бенефициарных владельцах компаний, которые выиграют в тендерах. 

Также понимая, что нужно работать уже на этапе закупок, поставили перед государственной аудиторской службой задачи по постоянному контролю использования средств. ГАСУ будет сравнивать информацию о стоимости закупок, которую будет получать от казначейства, МЗ, Минсоца, Минэкономики, Минрегиона. 

Минфин вместе с профильным комитетом Верховной Рады, Счетной палатой, делает все для того, чтобы средства использовались максимально эффективно, чтобы каждая копейка наших налогоплательщиков использовалась с пользой в первую очередь для самих налогоплательщиков.

— Как обезопасить бюджетные средства (и средства кредиторов) от коррупционных рисков? Каким образом лучше контролировать средства «антивирусного» бюджетного фонда? 

Йоста Люнгман, постоянный представитель МВФ в Украине:

— Вопрос на самом деле шире. Речь не только о деньгах, которые поступают от МВФ в Украину, но и о деньгах украинских налогоплательщиков, которые тоже должны быть защищены. Это не просто соблазн откровенной коррупции, а широкий вопрос эффективного проведения бюджетных расходов. 

Как отметил Денис Улютин, в этом году наблюдается значительное увеличение расходов, а также значительное перенаправление средств, необходимых для решения проблем, связанных со здравоохранением вследствие кризиса из-за COVID-19. Для того, чтобы эффективно противостоять кризису, возникла необходимость быстро принять решение о перераспределении средств в рамках бюджета. Это перераспределение должно происходить в соответствии с принципами бюджетной прозрачности и бюджетного контроля. 

Есть три аспекта, которые я хотел бы выделить как важные для обеспечения качественного контроля. 

Первый — это убежденность в том, что решения принимаются в рамках четкой подотчетности. Я думаю, что в Украине есть хорошие учреждения, которые могут служить примером защиты бюджетных средств. Так, например, система государственных закупок Prozorro зарекомендовала себя как хорошая площадка для проведения закупок. Есть и другие, более узкие, примеры, такие как закупки медицинских материалов через международные организации. 

Второй важный аспект — прозрачность и обеспечение доступа к информации о том, как правительство тратит бюджетный ресурс. В рамках программы сотрудничества с Украиной мы обращаем внимание на необходимость обеспечить доступ общественности к информации о том, как расходуются деньги из фонда противодействия COVID-19. И, как упоминал Денис Улютин, мы согласились, что важно обеспечить доступ к данным о конечных выгодоприобретателях компаний, получавших контракты от правительства. Это позволит проверить, что бенефициары не связаны с ответственными за закупки представителями правительства. 

Одним из очень важных аспектов прозрачности является то, чтобы средства массовой информации имели хороший доступ к информации о правительстве. Я думаю, что почти во всех странах новости о разоблачении присвоения средств или коррупции поступают преимущественно от журналистов, а не от контролирующих органов. Важно, чтобы журналисты могли выполнять свою работу и имели доступ к информации о государственных расходах. 

Третий аспект, на который я хочу обратить внимание — это контрольный аудит. Он важен по двум причинам. Первая и очевидная — людей, которые являются участниками мошеннических действий, следует находить и привлекать к ответственности. Хорошо организованный контроль и аудит важны также как сдерживающие факторы. Если люди убеждены в том, что им не сойдет с рук коррупция или злоупотребления, они дважды подумают, прежде чем пойти по этому пути. 

Наконец, хочу сказать, что МВФ, как правило, в своих программах сотрудничества, особенно если это программы чрезвычайных ситуаций вроде той, которую мы имеем из-за COVID-19, устанавливает очень высокие требования в отношении контроля за расходами. Почти во всех странах мы настаиваем на мерах по обеспечению жестких механизмов контроля и аудита, и Украина не исключение. 

В программе сотрудничества с Украиной мы настаиваем на прозрачности бюджетных расходов, а также на пост-аудите расходов из фонда противодействия COVID-19, включая организацию этого аудита с привлечением третьей стороны.

Мария Репко: — Планируется ли в этом году подготовка трехлетней бюджетной декларации? 

Денис Улютин: — Верховная Рада приостановила на этот год положения Бюджетного кодекса, касающиеся среднесрочного бюджетного планирования. В нынешней ситуации даже один год спланировать сложно. В следующем году бюджетная декларация планируется и она будет сделана. 

Юлия Касперович, НИСИ: — На каком этапе текущее состояние отчетов об обзорах расходов? 

— В 2018 году мы выбрали пять сфер для проведения обзора бюджетных расходов. Речь идет о расходах на образование, социальную политику, аграрный сектор и прочее. Сейчас все эти отчеты переданы в Кабинет министров. В 2019 году мы выбрали 9 сфер для обзора расходов, но в середине года сменилось правительство, и мы вынуждены были пересмотреть состав всех рабочих групп. В прошлом году мы предоставили в Кабмин четыре отчета, а завершение остальных обзоров перенесли на 2020 год. В начале 2020 года, еще до карантина, мы предложили всем завершить отчеты до 1 июня и определиться со следующими девятью сферами, но карантин изменил планы. Своим распоряжением Кабмин изменил сроки, и теперь мы ждем завершения отчетов за 2019 год в течение трех месяцев после завершения карантина.

— Какие риски существуют при распределении расходов, направленных на противодействие пандемии? Какова роль ГАСУ и Счетной Палаты в их минимизации? 

Валерий Пацкан: — У нас есть фонд по противодействию последствиям пандемии объемом 65 млрд, из которого правительством распределено более 28 млрд. Это 44% от всех средств. Мы мониторим расходы на борьбу с пандемией с помощью разработанной программы и видим, что есть много аспектов, на которые следует обратить внимание. 

Например, у нас было выделено 1,7 млрд гривен для Минсоца на оказание помощи детям физических лиц-предпринимателей. Осуществлено почти 400 платежей и использовано лишь 30 млн гривен. 

У нас есть 100 млн, выделенных Министерством здравоохранения для закупки аппаратов ИВЛ, но мы не видим объявленных тендеров, мы не видим, как и каким образом эти аппараты ИВЛ будут закупаться. Бюджетный комитет недавно одобрил новую статью расходов, которую разрешается финансировать за счет фонда — улучшение транспортного сообщения, строительство, реконструкцию и ремонт автомобильных дорог общего пользования и государственного значения. Соответствующий проект закона еще должен принять парламент. 

Я только за то, чтобы в нашем государстве делались дороги, но мы свои предостережения и замечании высказали. А заключаются они в том, что мы не знаем, как в дальнейшем будет развиваться ситуация с пандемией, мы не знаем, будет ли вторая волна заболеваемости. 

По состоянию на сегодня 7 областей и город Киев остаются в зоне риска. 

Сейчас 5% общего фонда госбюджета или 65 млрд гривен направлены на борьбу с пандемией. Централизация ресурсов повышает неэффективность использования этих средств. Мы обращали на это внимание, обращаем и будем обращать. Крупнейшие коррупционные риски заключаются в финансировании мер, не связанных с чрезвычайной ситуацией, а только косвенно имеющих отношение к ней. 

Второй блок рисков — организационные. Правительственные решения о выделении средств должны иметь подробные расчеты, содержать четкие условия использования этих средств. Каждое правительственное решение одобряется комитетом ВРУ, а депутаты должны тщательно анализировать, действительно ли есть необходимость в выделении этих средств. 

Счетная палата 100% будет проверять «антивирусный» фонд. Недавно у нас была онлайн-встреча с 40 руководителями счетных палат ЕС и США. Мы обсудили методику и стандарты, которые следует применять в части проверки государственных расходов после завершения пандемии. После карантина мы обязательно проведем аудит. 

Кабмин также решил восстановить Государственную аудиторскую службу. ГАСУ — это орган исполнительной ветви власти, должен уже сейчас мониторить те или иные расходы. Они будут проводить ревизии, не дожидаясь завершения карантина.

— Как может измениться политика государства в отношении поддержки отдельных сегментов экономики или слоев населения к концу года? 

Валерий Пацкан: — С началом пандемии мы осознали, что нам необходимо поддержать малый бизнес, медиков, безработных, пенсионеров. Это отразилось на расходах бюджета. Сейчас уже понятно, что далеко не всегда эти средства выделяются эффективно. В частности расходы из госбюджета на снижение кредитных ставок для малого бизнеса в рамках программы «5-7-9» не достигли ожидаемой цели. На всю Украину видим лишь несколько сотен таких кредитов. Поддержка сегмента МСБ должна быть максимальной, ведь только он даст возможность выровнять поступления в госбюджет и выполнить план. 

— Какой вы видите роль бюджетного комитета в эффективном распределении расходов в год пандемии? Как может измениться политика государства в отношении поддержки отдельных сегментов экономики или слоев населения к концу года? 

Иван Крулько: — Роль бюджетного комитета в распределении средств фонда по противодействию коронавирусу действительно является контролирующей, ведь бюджетный комитет осуществляет функции согласования тех расходов, которые выделяются из фонда. На данный момент бюджетный комитет согласовал выделение 13 млрд гривен, 51,6 млрд остаются нераспределенными. После завершения пандемии Счетная палата проведет аудит использования средств фонда, а бюджетный комитет проанализирует контрольные мероприятия, осуществленные СП. 

Отдельный стабфонд по противодействию коронавирусу был не единственным инструментом, который можно было бы применить для борьбы с пандемией. Депутаты высказывали разные позиции. Я лично с коллегами от фракции «Батькивщина» считал, что можно использовать инструмент резервного фонда бюджета. В конце концов, правительство и депутаты решили создать отдельный фонд за счет полного или частичного сокращения расходов ряда бюджетных программ. 

В правительстве нам говорили, что как только ситуация улучшится, сразу все бюджетные программы будут восстановлены. Давайте быть реалистами — не будут они восстановлены. И на момент создания фонда это тоже было понятно. 

Есть перечень позиций, на что средства фонда должны быть направлены. Сейчас мы видим, на что пошли эти средства — оказание финансовой помощи фонду общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы, помощь физическим лицам-предпринимателям, на закупку аппаратов ИВЛ, почти 3 млрд гривен для Министерства здравоохранения на осуществление разного рода мер, касающихся преодоления Covid-19 и т.д. 

Сейчас ко второму чтению готовится законопроект №3509, который предусматривает расширение возможностей направления средств из фонда еще на два направления.

Первое — это приобретение оборудования для приемных отделений опорных учреждений здравоохранения в госпитальных округах и на ремонт таких отделений. К этому законопроекту была добавлена ​​поправка — разрешить закупать на средства фонда оборудования для сельских медамбулаторий. 

Второе — финансирование ремонта автомобильных дорог общегосударственного значения. 

Моя позиция заключается в том, что оба направления актуальны. Но надо учитывать, как развивается эпидемиологическая ситуация в Украине и какие еще угрозы могут возникать перед нашей системой здравоохранения в связи с COVID-19 в будущем.

— Как и на что тратить бюджетный ресурс в условиях кризиса, чтобы это было эффективно и с минимальными коррупционными рисками? 

Мария Репко: — Очень жаль, что бюджетная декларация в Украине и бюджетное прогнозирование воспринимаются как помеха эффективности процессу, а не как нечто способствующее росту эффективности. 

Когда началась пандемия, у нас не было сценария «что делать, когда пришел кризис». Кризис пришел, резервного фонда нет, заранее подготовленных решений относительно того, как реагировать на этот кризис, также нет. Нет потолков расходов для различных ведомств, нет понимания, что и в каких масштабах зависит от макроэкономической ситуации, где сокращать, а где, наоборот, увеличивать. 

Резервный фонд, спланированный заранее, дал бы возможность не принимать поспешные решения о сокращении расходов на культуру и образование — кстати, о многих из этих решений уже пожалели — а иметь некоторое время на то, чтобы определиться с более эффективным и рациональным использованием средств госбюджета.

Что мы видим сейчас? 

Хорошие решения — например, о выделении помощи по частичной безработице — плохо имплементируются. ФОПы пишут о множестве проблем с получением этой помощи — начиная от того, куда приходить, какие документы приносить и заканчивая тем, что эта процедура противоречит трудовому законодательству. 

Чего бы хотелось, независимо от того, есть кризис или нет, так это связи бюджетных программ с целями верхнего уровня, который сейчас, то ли из-за смены правительства, то ли в силу украинской традиции, потерян.

Могу привести пример с расходами на Институт молекулярной биологии и генетики, который разрабатывал тесты на коронавирус. Институт не смог получить финансирование из-за технической проблемы с утверждением их бюджетной программы. Люди ушли в отпуск за свой счет. Примерно то же самое произошло с Национальным Центром Александра Довженко. Он не получил плановое государственное финансирование по бюджетной программе «Поддержка кинематографии». 

Могло ли такое произойти в стране, где бюджетный процесс отлажен и программное целевое бюджетное планирование работает? Вряд ли. 

Процесс выделения средств на борьбу с коронавирусом хорошо иллюстрирует пост в соцсетях Анны Новосад, бывшей министерки образования. Она написала о том, что украинское правительство решило выделить 2,7 млрд гривен из стабфонда борьбы с Covid-19 на доплаты структурам МВД. Из бюджета образования и науки в этот Фонд перебросили 4,9 млрд гривен. То есть что произошло? Мы забрали средства из бюджета образования и науки и выделили их МВД. А Минобразования не получило средств на, например, безопасное проведение ВНО. 

Чего не хватает, на мой взгляд, в подходах к распределению расходов — так это нормального прозрачного объяснения таких решений. Не было прозрачного объяснения, почему доплата в 1000 гривен нужна пенсионерам, а не одиноким матерям, которые на самом деле больше всего пострадали от карантина. Пенсионеры не являются самым пострадавшим от коронавируса слоем населения, но они получили эти средства. 

Чем четче общество и парламентарии будут понимать, куда расходуются средства налогоплательщиков, тем лучше будет качество публичной политики.