Цена реинтеграции: от 22 миллиардов долларов и выше?

На фоне усилий Владимира Зеленского по достижению мирного соглашения на  Донбассе, Венский институт международных экономических исследований (WIIW) оценил расходы на реинтеграцию Донбасса. По нашим оценкам, нижняя граница расходов на восстановление региона составит 22 млрд. долл. Почти половина этой суммы понадобится на реконструкцию основных фондов, за которой последуют расходы на социальную поддержку и восстановление окружающей среды. 

Мирный план: перезагрузка?

Нета Кроуфорд (Neta Crawford) — профессор политологии Бостонского университета – очень точно подметила: «Бремя войны нельзя всецело уместить на стопках из расходных смет». Тем не менее, это не означает, что попытки оценить потери бесполезны. Хотя мы едва ли сможем узнать точную цену человеческих страданий и утрат, мы по крайней мере можем попытаться выяснить, что можно сделать для помощи ныне живущим. Будь то пенсионер регулярно стоящий в очереди на линии соприкосновения или школьница, скрывающаяся от обстрелов посреди урока.

Безоговорочная победа Владимира Зеленского на выборах открыла новую страницу в попытках Украины прекратить войну на Донбассе. Однако на данный момент нынешним планам по реинтеграции не хватает конкретики. Отсутствие достоверной информации об экономике неподконтрольных территорий не позволяет оценить масштабы предстоящих затрат. Хотя исследование WIIW не первое в списке отчётов, где содержатся оценки восстановления региона (см. здесь и здесь), наша работа отлична в трёх аспектах. Во-первых, исследование первым открыто моделирует издержки войны как для территорий, контролируемых правительством, так и для отдельных районов Донецкой и Луганской областей (ОРДЛО). Во-вторых, в нём документально зафиксирована эволюция макроэкономических и гуманитарных проблем ОРДЛО с начала конфликта до конца 2019 года. В-третьих, исследование рассматривает эффекты войны на Донбассе в контексте других военных конфликтов и освещает фундаментальные проблемы — помимо тех, которые связаны со внешним вмешательством, — препятствующие мирному процессу.

Цена реинтеграции: первый взгляд

Отчёт оценивает минимальную стоимость затрат в 21,7 млрд. долл. Это равнозначно трети государственных доходов Украины в 2019 году и превышает годовой ВВП небольшой страны, как например, Босния и Герцеговина.

Исследование выделяет несколько факторов, которые послужили основными каналами формирования затрат: прямой ущерб от боевых действий, износ основных фондов, экологические проблемы и гуманитарные вопросы.

Прямой ущерб

Часть расходов — хотя и не самая крупная – приходится на прямой урон от боевых действий. Обе стороны используют широкий спектр тяжелого вооружения, такого как самоходные гаубицы, танки и реактивные системы залпового огня. Донбасс . крайне урбанизированный регион, поэтому гражданские лица и объекты крайне подвержены сопутствующему ущербу, характерного при использовании подобного вооружения.

Помимо этого обе стороны активно применяют наземные мины, чтобы сократить наступательные друг друга. Из-за этого Донбасс в настоящее время занимает третье место в мире по количеству заминированных территорий после Афганистана и Ирака. Обезвреживание наземных мин является необходимым условием восстановления, чтобы обеспечить безопасность населения.

Износ капитала и окружающая среда

После распада Советского Союза регион унаследовал большое количество основных средств. С одной стороны, это обеспечивало экономию от масштаба в горнодобывающей и тяжелой отраслях и снижало себестоимость продукции. С другой стороны, основные фонды нуждались в регулярном обслуживании и обновлении для обеспечения непрерывности производственного процесса. Падение доходов и нарушение бизнес-процессов компаний привело к сокращению инвестиций и последовательному истощению основного капитала с 2014 года.

По этой причине многие предприятия также перестали поддерживать угольные шахты, большинство из которых стали нерентабельными. Это повысило риски нестабильности земляных пород и загрязнения окружающей среды путём контакта поверхностных вод с шахтными водами, содержащих тяжёлые металлы. Чтобы избежать экологической катастрофы, угольные шахты необходимо надлежащим образом ликвидировать, формируя дополнительную статью затрат.

Гуманитарные проблемы

Экономика Донбасса – это экономика посреди гуманитарного кризиса. Обстрелы, ограничения на передвижение и проблемы с доступом к государственным услугам оставляют сильный отпечаток  на повседневную жизнь местных жителей. 30 тысяч человек получили ранения, 1,4 миллиона стали внутренне перемещенными лицами и 3,4 миллиона подвержены прочим негативным эффектам: ущерб жилью, угроза здоровью и личной безопасности, обострения психических и физических заболеваний, а также нехватка продовольствия. Программа восстановления должна адресовать эти проблемы и помочь внутренне перемещённым лицам вернуться домой.

План

На данный момент конфликт уже достиг той стадии, когда вооруженные стычки сами по себе не являются основной причиной экономического упадка в регионе. 42% всех расходов состоят из непокрытой амортизации основных средств и ликвидации угольных шахт. Это затраты, которые не вызваны боевыми действиями напрямую и скорее относятся к нарушению бизнес-процессов и ухудшению качества государственного апарата и услуг. Иными словами, вынуть патроны из магазинов будет недостаточно, чтобы перезагрузить экономику Донбасса — правительству необходимо разработать полномасштабную программу по восстановлению базовых экономических институтов: рынков и государственного аппарата. С нашей точки зрения, подобный план должен сфокусироваться на достижении четырех задач.

Обезвредить мины и устранить экологические угрозы

Угроза жизни и здоровью являлась основной причиной бегства населения из региона. Устойчивое прекращение огня и разоружение исключат прямое поражение, но не устранят побочные эффекты: мины и экологические проблемы. Устранение обеих угроз на начальном этапе восстановления имеет решающее значение, чтобы обеспечить безопасность населения во время массового переселения.

Восстановить инфраструктуру и помочь вернуться внутренне перемещенным лицам

Чтобы перезапустить экономику Донбасса программа должна восстановить рынки и привлечь население. На этом этапе необходимо решить три задачи. Во-первых, придётся восстановить критически важную инфраструктуру в городских районах, чтобы преодолеть гуманитарный кризис. Во-вторых, нужно заложить основу для долгосрочных инвестиций, сформулировав чёткую правовую базу, содержащую принципы перехода прав собственности из «правовой системы» ОРДЛО к украинской. В-третьих, экономика Донбасса не сможет восстановиться без квалифицированной рабочей силы. Для этого мы предлагаем разработать программу денежной помощи беженцам и вынужденным переселенцам на условиях долгосрочного переселения на Донбасс. Это поможет преодолеть первоначальные трудности, вызванные плохой инфраструктурой, слабыми рынками труда и небезоспаной обстановкой.

Способствовать устойчивому экономическому росту и заложить основу для инвестиций в регионе

Улучшение инвестиционного климата неразрыно связано с прогрессом украинских реформ. Однако дополнительные риски на Донбессе могут отпугнуть инвесторов от вложений в местную экономику. Отсутствие инвестиций, в свою очередь, приведет к низким темпам восстановления, широкому недовольству и дополнительным рискам, которые ещё сильнее оттолкнут инвесторов. Чтобы избежать порочного круга государство должно предоставить льготные условия для инвестиций в Донецкой и Луганских областях на ранней стадии восстановления. Дизайн предоставления подобных преференций должен включать механизмы, которые, уменьшат пространство для корыстного использования подобных схем и риск недобросовестного поведения. Кроме того, малый и средний бизнес должен иметь доступ ко льготам наравне с крупными компаниями, чтобы избежать чрезмерной концентрации активов, как это было характерно для местной экономики до войны.

Обеспечить послевоенную стабильность

Восстановление региона нельзя считать законченным после достижения довоенного уровня ВВП. Для послевоенных регионов характерна политическая нестабильность, и только широкая поддержка власти гарантирует, что местное население не последует призыву к восстанию независимо от того, откуда оно придёт: изнутри страны или извне. Именно поэтому для послевоенной устойчивости так важны инклюзивные институты: механизмы коллективного принятия решений, которые гарантируют участие населения в политической жизни, права меньшинств и справедливое распределение государственных средств. Государству следует поддерживать как ресурсную базу и качество местных администраций, так и политическое участие ОРДЛО, чтобы избежать недовольства и обеспечить справедливое представительство местных интересов на государственном уровне.

Заключение

В приниципе, результаты нашего доклада можно использовать для подкреления конфронтационной повестки обеими сторонами конфликта. Однако цель этого исследования иная. Ключевая часть доклада – попытка объяснить уровень гуманитарных проблем региона и о том, какой примерный масштаб усилий требуется для его восстановления. Те, кто выступает против переговорного процесса, должны осознавать, что гуманитарные проблемы – цена, которые жители Донбасса несут на своих плечах каждый день, до тех пор пока не установился мир. 

Другая важная часть доклада – та, которая до сих пор часто упускалась из виду наблюдателями – подчёркивает фундаментальные проблемы мирного урегулирования. Важно понимать, что мир не наступит в одночасье, как только российские элиты прекратят поддерживать непризнанные «республики». Хотя истоки войны на Донбассе уникальны, этот конфликт разделяет ту же фундаментальную проблему, характерную для формулирования мирных договоров в принципе: гарантии выполнения обязательств. В большинстве военных конфликтов именно неспособность убедить стороны переговоров в том, что они будут придерживаться договоренностей, является камнем преткновения. Потому что как только одна из сторон сложит оружие, нет никаких гарантий того, что оппонент не попытается воспользоваться ослаблением своего противника и нарушить договорённости. Конфликтующие стороны хорошо это понимают, что усложняет процесс мирного урегулирования с самого начала. Именно поэтому так важно, чтобы государство и экс-комбатанты были связаны гарантиями на как можно более высоком правовом уровне, а их выполнение бы подкреплялось международным мониторингом.

Послесловие

Важно понимать, что данный план не даёт гарантий прочного мира. Опыт прочих стран показывает, что проблемы и напряженность будут сопровождать пост-конфликтный регион на годы вперёд. Однако шансы на успех будут выше, если правительство докажет долгосрочную приверженность интересам своих граждан. Вариантов продемонстрировать это масса, но стабильная страна и сильная экономика – самый убедительный из них. Для этого Украине понадобится решить свою главную задачу: преодолеть корыстные интересы лобби и закончить начатые реформы.

Методика расчётов

Потеря основных фондов

Потери основного капитала расчитаны в отчёте косвенно на основе свежих опросов домохозяйств о полученном ущербе жилью и данных об интенсивности боевых действий. Вычисления состояли из чётырё шагов. Во-первых, авторы рассчитали долю стоимости жилья, потерянного в результате военных действий для районов, контролируемых правительством. Эта оценка получена на основе рандомизированных стратифицированных опросах REACH (2019) и расчётах стоимости ремонта жилья, полученной командой ООН UNHCR Shelter Cluster (2016). На втором шаге, авторы оценивают линейную зависимость между интенсивностью боевых действий (Zhukov et al. 2019) и долей ущерба, нанесенного жилью (в процентах от первоначального значения) на уровне отдельного района. В качестве упрощения, авторы считают, что доля потерянной стоиомсти жилья также репрезентативна для основных фондов и использует полученуюю зависимость для оценки прямого ущерба основному капитала для всех районов Донбасса — как государственных, так и контролируемых сепаратистами. Полученные доли потерянных основных фондов авторы умножают на оценки предвоенного объёма основного капитала по каждому району, получая таким образом, общую величину потерь.

Помимо прямого ущерба, отчёт также оценивает сумму износа основного капитала от невоенных потерь. Авторы предполагают, что объем капиталовложений в районах, контролируемых сепаратистами, пренебрежимо мал и амортизируют величину основных средств по ставке, рассчитанной исходя из довоенной скорости амортизации капитала Украины на основе Penn World Tables 9.1.

Социальная поддержка

В расчетах затрат на социальную поддержку авторы оценивают годовые расходы по двум типам затрат: компенскации постардавшим и психологическая поддержка. Источники для вычислений по каждому из ресурсов – разные. Для оценки объемов компенсаций авторы используют объем ежегодных расходов украинского бюджета на поддержку ветеранов и вынужденных переселенцев: 164 млн. долл США в год. Для оценки расходов на поддержку психического здоровья, авторы умножают численность населения, затронутого конфликтом (5’200’000), на долю лиц с симптомами психическмих расстройств (42%) и средними расходами на лечение (54 долл. США), выявленных в опросе Roberts et.al. (2017). Полученая таким образом оценка ежегодных расходов на психологическую поддержку составила 118 млн. долл. США в год. Общий объём расходов на всём протяжении жизни затем прогнозируется для оставшейся продолжительности жизни медианного гражданина Украины, полученных на основе данных сайта PopulationPyramid.com (2019).

Окружающая среда

Исследование относит два типа затрат на восстановление окружающей среды: затраты на разминирование и затраты на закрытие угольных шахт. Для обезвреживания мин авторы использовали оценку, которую сообщало Министерства обороны Украины –  650 млн. евро. Затраты на ликвидацию угольных шахт основаны на оценках, приписываемых проекту отчета Минэнерго России о состоянии энергетического сектора в ОРДЛО (Informnapalm.org, 2016). В 2016 году министерство признало 120 шахт убыточными и оценило затраты на ликвидацию шахт с использованием самой простой доступной технологии в 24,5 млн долл. Таким образом общая сумма необходимая на закрытие оценивается авторами в 2.9 млрд. долл.

Что не вошло в оценки

Представленные оценки по ОРДЛО в значительной степени спроецированы на основе результатов, полученных для подконтрольных правительству территорий. Очень вероятно, что подобный подход занижает величину затрат отдельных компонентов. В частности, в отчете отдельно не учитываются потери капитала для тех предприятий, которые были полностью или частично вывезены из Донбасса в Россию, как отмечали некоторые наблюдатели (1, 2). Если принять во внимание ограниченный доступ населения ОРДЛО к государственным услугам и экономическую изоляцию, доля местных жителей нуждающегося в социальной и медицинской помощи (в том числе в связи с психическими заболеваниями) скорее всего, будет выше. В докладе также не рассматриваются побочные эффекты войны: распространение болезней вследствие нарушения стандартных санитарно-гигиенических мероприятий, ожидаемые риски техногенных катастроф и экологический ущерб, наносимый фрагментами боеприпасов в земле, лесными пожарами и загрязнением водных бассейнов. 

Следует отметить, что глубина и детализация оценок по отдельным компонентами явлюятся неравномерными и как следствие, достоверность оценок неоднородна. Тот факт, что затраты на восстановление основного капитала доминируют в общей структуре отчасти отражает степень неосведомленности о других измерениях. Например, оценка на социальну поддержку не учитывает последствия вспышек заболеваний, вызванных нарушениями в профилактике и лечении инфекций, таких как корь, туберкулез и ВИЧ, которые наверняка не произошли бы в мирное время.

Ссылки