Ціна реінтеграції Донбасу: $22 мільярда чи більше?

З огляду на плани Володимира Зеленського досягти прогресу в мирному врегулюванні на Донбасі, нове дослідження Віденського інституту міжнародних економічних досліджень (wiiw) оцінює витрати на реінтеграцію Донбасу. За нашими оцінками, нижня межа вартості відбудови – 22 мільярди доларів США. Майже половина цієї суми буде потрібна для відтворення фізичного капіталу, далі йдуть витрати на людський капітал та захист довкілля.

Плани мирного врегулювання – перезавантаження?

Як обережно підмітила Нета Кроуфорд, професорка політології Бостонського університету, “повний облік наслідків будь-якої війни не можна викласти в рядках гросбуху”. Але це не означає, що намагання зробити це є марними. Навіть якщо ніколи не вдасться вирахувати належну компенсацію втрат людських життів, усе одно можливо порахувати, скільки чого потрібно зробити для покращення добробуту живих: чи то літніх людей, що очікують на свою чергу перейти лінію зіткнення чи школярки, яка ховається в бомбосховищі посеред уроку.

Яскрава перемога Володимира Зеленського на останніх виборах перегорнула нову сторінку в спробах уряду припинити війну на Донбасі. Однак, фактологічна основа планів щодо реінтеграції залишається нечіткою. Відсутність достовірної інформації про економіку окупованого регіону створює невизначеність щодо масштабів витрат на реінтеграцію. Хоча дослідження wiiw не є унікальним з точки зору оцінювання витрат на війну (див. тут і там), воно вирізняється трьома аспектами. По-перше, це дослідження є першим, яке чітко моделює витрати на війну як для підконтрольних уряду територій, так і для окремих районів Донецької та Луганської областей (ОРДЛО). По-друге, воно документує еволюцію макроекономічних та гуманітарних питань щодо ОРДЛО від початку конфлікту до кінця 2019 року. По-третє, воно оцінює війну на Донбасі в світлі інших країн, що постраждали від війн, висвітлюючи основні проблеми, які перешкоджають мирному процесу, окрім тих, що пов’язані з іноземним втручанням.

Короткий огляд витрат

Звіт оцінює нижню межу витрат на відбудову в розмірі 21,7 млрд. дол. США (рисунок 1), що є еквівалентом третини доходів державного бюджету України у 2019 році та перевищує річний ВВП такої невеликої країни, як Боснія та Герцеговина.

Рисунок 1. Очікувана нижня межа витрат на відновлення за напрямами 

Джерело: власні розрахунки. Докладніше про методику розрахунків див. Methodology box нижче.

Звіт виокремлює декілька каналів витрат: прямі збитки, амортизація основного капіталу, екологічні проблеми та гуманітарні питання.

Прямі збитки

Частина витрат, хоч і не найбільша, виникає внаслідок прямих збитків, заподіяних військовими діями. Обидві сторони використовують широкий спектр важких озброєнь, таких як самохідні гаубиці, танки та реактивні системи залпового вогню. Оскільки Донбас є достатньо урбанізованим регіоном, багато цивільних осіб та основні фонди несуть ризик супутнього збитку, заподіяного цією зброєю.

Крім цього, для конфлікту характерне широке використання мін для зменшення можливостей просування з будь-якого боку, внаслідок чого наразі Донбас є третім регіоном у світі за забрудненістю мінами після Афганістану та Іраку. Розмінування є необхідною умовою відбудови та забезпечення безпеки населення.

Амортизація основного капіталу та довкілля

Після розпаду Радянського Союзу регіон успадкував велику кількість промислових об’єктів. Ці активи дозволили знизити середні витрати на виробництво та забезпечили перевагу на ринках виробництва гірничодобувної та важкої промисловості. З іншого боку, основні засоби потребують регулярного обслуговування та реінвестування задля забезпечення безперервності виробничого процесу. Неможливість збільшити надходження та вести бізнес як завжди, призвела до скорочення інвестицій та виснаження основного капіталу з 2014 року.
Через це багато підприємств припинили обслуговування вугільних шахт, більшість з яких стали збитковими. Це підвищило ризики нестабільності геологічного середовища та забруднення довкілля внаслідок контакту поверхневих вод із шахтними водами, забрудненими важкими металами. Щоб уникнути екологічної катастрофи, вугільні шахти слід належним чином ліквідувати, додаючи ще один пункт до бюджету витрат.

Гуманітарні питання

Економіка Донбасу працює в умовах гуманітарної кризи. Збройні сутички, обмеження свободи пересування та доступу до соціальних послуг наклали значний відбиток на місцеве населення. 30 тисяч людей зазнали травм, 1,4 мільйона людей стали переселенцями, а 3,4 мільйона відчувають брак основних товарів та послуг, таких як забезпечення житлом, безпека, психологічна підтримка та їжа. Для відтворення життя регіону програма відновлення повинна відповідати цим потребам та допомагати переселенцям повертатися додому.

План

Конфлікт дійшов до того ступеню, коли власне збройні сутички не є найбільшим фактором економічного спаду регіону. 42% від загальних витрат – це непокрита амортизація основних фондів та ліквідація вугільних шахт. Отже, ці витрати не є наслідком прямих збитків. Вони можуть бути безпосередньо пов’язані з порушенням процесів безперервності бізнесу та зменшенням можливостей державних інститутів. Іншими словами, роззброєння буде недостатньо для перезавантаження економіки Донбасу – уряду потрібно розробити повномасштабну програму відновлення основних економічних інститутів: ринків та спроможності держави. Пропонований план окреслює чотири критично необхідні цілі.

1.Розмінування територій та усунення екологічних загроз

Брак безпеки є головною причиною внутрішнього переміщення. Надійне припинення вогню та роззброєння забезпечують відсутність військових дій, але не усувають побічні ефекти, які продовжують загрожувати повсякденній безпеці населення – міни та екологічні проблеми. Усунення обох загроз на початковому етапі відбудови регіону має вирішальне значення для уникнення шкоди здоров’ю після масового повернення переселенців.

2. Відбудова інфраструктури та переміщення осіб

Щоб знову запустити економіку Донбасу, процес відбудови має включати відновлення ринків та залучення населення. На цьому етапі потрібно було б вирішити три цілі. По-перше, відновити критичну інфраструктуру в міських регіонах для усунення гуманітарної кризи. По-друге, закласти основу для довгострокових інвестицій, сформулювавши чітку правову базу, яка б визначала правила переходу прав власності з “правових систем” ОРДЛО до української[1]. По-третє, економіка Донбасу не пожвавиться без кваліфікованої робочої сили, яку можна повернути за допомогою програм грошової допомоги за умови довготривалого проживання в регіоні. Це допоможе впоратися з початковими викликами, спричиненими поганою інфраструктурою, слабкими ринками праці та небезпечним середовищем для перших поселенців.

3.Сприяння довгостроковому сталому економічному розвитку та створення умов для інвестування в регіон

Хоча покращення інвестиційного клімату загалом пов’язане з прогресом реформ в Україні, крихке повоєнне середовище може відлякувати інвесторів від інвестування саме на Донбасі. Таке сприйняття, у свою чергу, призведе до низького темпу росту, невдоволення та ще більш крихкої ситуації, що відверне ще більше інвесторів. Щоб уникнути порочного кола, держава повинна розглянути можливість запровадження пільгових інвестиційних умов для Донбасу на ранній стадії післявоєнної відбудови. План розробки пільгових умов повинен включати механізми, що зменшують можливість опортуністичної поведінки та морального ризику. Пільгові схеми мають бути доступними та застосовуватися як для великих корпоративних підприємств, так і для МСП задля уникнення надмірної концентрації активів, як це було до війни.

4.Підтримка повоєнної життєстійкості

Зусилля з відбудови не закінчуються після досягнення довоєнного рівня ВВП. Повоєнна безпека крихка, і лише широка легітимація уряду при владі може забезпечити те, щоб місцеве населення не відкликалося на заклики до заколоту незалежно від їхнього джерела – внутрішнього чи зовнішнього. Саме тому забезпечення довготривалого та стійкого становища потребує наявності інклюзивних інститутів: механізмів колективного ухвалення рішень, які гарантують політичну участь, права меншин та надання суспільних благ. Держава має підтримувати адміністративну спроможність та участь у політичній діяльності ОРДЛО в довгостроковій перспективі задля уникнення незадоволення та забезпечення справедливого представництва місцевих інтересів на державному рівні.

Висновок

Може виникнути спокуса використати результати цього звіту для посилення домінуючих антагоністичних наративів у сторін конфлікту. Однак меседж звіту інший. Основна його частина підвищує обізнаність щодо гуманітарних питань та приблизного масштабу зусиль, необхідних для перезапуску місцевої економіки. Ті, хто виступає проти переговорного процесу, мають усвідомлювати, що ці гуманітарні питання є альтернивними витратами через відсутність миру, що їх щодня несуть на своїх плечах мешканці Донбасу.

Інша частина, яку поки що нерідко не помічали спостерігачі, окреслює основні проблеми вирішення конфлікту. Важливо усвідомити, що мир не постане відразу щойно російські еліти припинять підтримувати «народні республіки». Незважаючи на власні характерні особливості, війні на Донбасі притаманна фундаментальна проблема, з якою зазвичай стикаються в процесі розробки мирних угод – проблема дотримання зобов’язань. Неможливість чіткого забезпечення дотримання домовленостей сторонами переговорів є ключовою проблемою більшості конфліктних ситуацій. Тому що немає гарантії, що коли одна сторона складе зброю, інша сторона не спробує скористатися цим у своїх інтересах. Саме це в першу чергу підриває ідею вирішення конфлікту. Саме тому зобов’язуючі гарантії, що покладаються на державу та колишніх учасників бойових дій на найвищому законодавчому рівні та доповнюються зовнішнім моніторингом, є критично необхідними для процесу мирних перемовин.

Немає гарантій, що досягнення цілей програми призведе до сталого миру. Досвід постраждалих від війни країн показує, що під час вирішення конфлікту, ймовірно, виникатимуть періоди затишшя і напруження. Однак, є можливість збільшити шанси на позитивний результат у разі надання урядом місцевому населенню надійних доказів прихильності до проведення довгострокової інклюзивної політики. Існує кілька способів підсилити це відчуття, але процвітаюча та міцна економіка була б найкращим доказом цієї концепції. Для цього Україні слід націлитися на вирішення багаторічних проблем – подолання інтересів окремих груп та продовження реформ.